☉文/原新 南開大學人口與發展研究所教授

中國生育政策調整的意義，在於樹立了中華民族人口發展的長遠意識。單獨二孩和全面二孩政策帶來的利益，都是至少20年以後，甚至更遠的收益，而新生育政策帶來的壓力卻在未來5年體現的最明顯。全面二孩生育政策是在資源環境和經濟社會發展與人口危機的壓力之間所作出的理性選擇，蔭在長遠，利在未來。

中國實行計劃生育40年，根本上改變了中國人口的發展方式和軌跡。計劃生育政策作為基本國策，對於促進人口長期均衡發展，進而實現人口與經濟社會、資源環境可持續發展而制定的國家方略，修正人口總體失衡，並保持人口總體長期均衡發展意義重大，一直備受國內外的廣泛關注。全面、客觀、公正的認識計劃生育政策及其效應，應着眼長遠，着眼未來。在宏觀上，通過生育政策調節國家人口發展的速度、數量、素質、結構、分布、流動遷移等，促進人口發展與經濟社會和資源環境相互適應；在微觀上，通過調節家庭生育孩子的數量，改變延續幾千年的生育觀念和行為，以實現宏觀人口總體均衡發展的目標。

看待計劃生育政策效果必須遵循如下原則：客觀性，尊重人口自身發展的規律性；公正性，任何一項社會公共政策都是利弊兼收的，既要堅持一分為二的認識觀，又要堅持歷史唯物主義，還原到政策產生時代的歷史環境與特殊國情下評判計劃生育政策；科學性，必須經嚴謹的科學研判和分析；長期性，人口事件是長週期事件，對生育政策效果的認識有足夠長的觀察期，要有大尺度的時間觀念和視野。

中國為什麼要實行計劃生育政策

自新中國成立後，1953年全國人口總量為5.42億，1954年超過6億。1964年達到7億以上，淨增加1億人口用時10年。緊接着，1969年總人口超過8億，1974年超過9億，平均每5年增加1億人口。按照這個時期人口的增長速度推算，總人口翻一番僅需要28年，人口數量增長呈現出完全失控的局面。

在「文化大革命」的衝擊下，接近崩潰的經濟加上失控膨脹的人口，此時人們的生育能力發揮到極致，婦女總和生育率水平始終波動在6上下（即相當於平均每個婦女生育6個孩子），人口失控更加劇了中國社會的動盪與亂象。在經濟發展水平長期低迷和人口「爆炸」的強烈反差下，恢復生產與控制人口，在當時的背景下也被提起。但國家只能設法盡快改變人們的生育行為，不但要人們少生，還要人們迅速的少生，快速減少生育數量和降低生育率水平。於是，從1970年代初期開始在全國範圍內推行計劃生育政策。顯然，評述計劃生育政策時，應正本清源，回位到當時的國情，計劃生育是那個時代國家被迫選擇的結果。

計劃生育政策一直在動態調整

計劃生育政策是中國的「痛苦」選擇。在1960年代曾經在一些城市進行過的計劃生育試點，但，在全國推行計劃生育政策是1970年代初期，當時，國家採取了「晚、稀、少」（即晚婚、晚育、少生、拉開間隔生）的彈性政策，對家庭生育數量的下降作用有限；之後，政策迅速趨緊，轉變為從限制家庭生育數量最多3個到最好2個。1978年計劃生育寫入《憲法》「國家提倡和推行計劃生育。」1980年9月25日中共中央致全體共產黨員共青團員的公開信，提出「提倡一對夫婦只生一個」的獨生子女剛性政策，成為生育政策最為嚴厲的時期。1982年計劃生育被上升至基本國策的位置。然後，在1984年為了調和農村生育與生產生活的矛盾，採取了「開小口、堵大口」的生育政策調整措施，適當放寬農村的生育政策。1990年代，各省市自治區逐步實現了「雙獨二孩」政策，本世紀以來，又有6個省市自治區（海南、寧夏、新疆、西藏、雲南和青海）逐步實行了農村普遍二孩政策。由此可見，自1984年以來，計劃生育政策中關於家庭生育孩子數量的規定一直在循序漸進，小步鬆動。單獨二孩政策是在2013年對全國所有居民生育政策的首次鬆動，全面二孩是又一次全國性的生育政策再放鬆，引起全社會的高度關注。

不可否認，推行計劃生育政策的過程中，有些地方的做法很過激，在今天依然受到不少人的抵觸。然而，計劃生育40年的坎坷歷程，其結果卻是真實的，很快的改變了人們的生育行為。從計劃生育初期每個婦女平均生育6個孩子到1990年代初期降至更替水平只生育2個孩子，僅僅用時20年，相比英國每個婦女從平均生育5個孩子減少到生育2個孩子耗時75年相比，計劃生育把中國完成高生育率水平向低生育率水平轉變的時間高度壓縮了。正因為如此，計劃生育被譽為「天下第一難」的工作。

全面二孩是計劃生育政策的完善

生育是每個家庭的大事，計劃生育是最大的民生。動態調整的生育政策從提倡生一個的獨生子女政策到今天啟動全面二孩政策，這是經濟社會發展大背景下新的歷史節點的必然選擇，是計劃生育政策動態變化的延續，順應了絕大多數群眾的民意和民心，關係千家萬戶的民生利益，是人口發展規律的使然。

「控制人口數量，提高人口素質」是計劃生育基本國策始終的核心。提高人口素質是永恆的命題，永無止境，控制人口數量卻有終點。按照人口發展的規律性，一旦人口長期經歷低生育率水平，必然帶來諸如人口老齡化加劇、勞動力人口縮減、出生人口性別異常、家庭少子化等人口結構性矛盾，這些矛盾成為影響現在和未來經濟社會發展的主要矛盾。要想改變人口結構性矛盾，就必須適當提高人口增長速度，調整和實行適當寬鬆的生育政策也就成為必然，這也是人口發展規律的要求。需要強調的是，在評判計劃生育政策時，全盤否定計劃生育的觀點是錯誤的，全盤肯定計劃生育的觀點也是不正確的，必須肯定成績，總結經驗，汲取教訓，為未來進一步調整和完善生育政策提供經驗啟示，樹立信心。

堅持計劃生育基本國策的未來作用，是在人口數量得以控制之後修正人口結構性矛盾，大力提高人口素質，以促進人口的長期均衡發展。全面二孩政策消除了促進人口長期均衡發展進程中的生育政策制度羈絆，其預期人口效果，生育率水平會更加接近更替水平，更符合人口增長長期沿着更替水平窄幅波動的人口長期均衡發展的最終目標。

中國人口發展變化的政策效果

2013年11月12日中央深化改革《決定》啟動了單獨二孩政策。根據測算，全國符合政策的目標人群（15-49歲育齡婦女人數）共計1100萬人，抽樣調查有60%表示意願生二孩，即意願生育人群為660萬人，她們將分散在4-5年內逐漸生育二孩。2014年1-6月份，29個省市自治區單獨二孩政策落地，西藏自治區9月落地（新疆自治區因為政策本身較寬，無需新政策）。這樣在全國主要省份單獨二孩政策「滿周歲」的2015年6月底，共153萬人申請了再生育，約佔目標人群1/7，佔意願生育人群1/4。截至9月底，申請人數增加到176萬人，申請結果符合政策設計，符合預期效果。當然，生育意願不等於生育行為，生育行為遠遠低於生育意願。

2015年10月29日中央五屆三中全會宣布實行全面二孩生育政策。新政策符合絕大多數民眾的期盼，根據2014年國家統計局調查，91%的受訪者支持全面二孩政策，79%的受訪者認為家庭理想的孩子為2個。根據測算，全面二孩政策的目標人群約為9000萬人上下，其中，約60%分布在農村；35歲以上人群佔65%以上；意願生育人群佔26.2%。

綜合考慮單獨二孩和全面二孩政策對人口變動的疊加作用，確實會全面影響人口發展的未來。

第一，增加每年的出生人口數量。2015年是單獨二孩政策顯效的第一年，年出生人口總量將達到1750-1800萬人。預計，在全面二孩生育政策實行後的2-4年內，每年的出生人口數量可能達到2000萬人以上，出生峰值年不會超過2200萬人。然後，按照人口發展的規律性，年出生人口數量會趨於減少，逐步穩定在1800萬人上下。換言之，相比以往的生育政策，出生人口年淨增加量，最多時為300-400萬人，相對集中時為200-300萬人，常態時為100萬人只有。可見，新生育政策一定會增加年出生人口數量，但是不會造成出生人口數量的大起大落。

第二，促使低生育率向更替水平接近。長時期的低生育率水平，被壓抑了的生育勢能，在放寬生育政策後會瞬間釋放，形成一定出生堆積現象，這是一般性規律。單獨二孩生育政策使總和生育率從1.5-1.6升至1.6-1.7。實施全面二孩政策，總和生育率水平最高可能達到更替水平上下，恢復常態後，將基本穩定在1.8左右。顯然，新生育政策有助於穩定適度的低生育水平，使得生育率更接近於更替水平，有利於人口自身協調發展，有利於促進人口長期均衡發展。

第三，即時性的增加總人口數量。2014年末，我國總人口13.67億，實行新生育政策，總人口將在2030年達到峰值14.5億，之後總人口開始減少，2050年為13.5億左右。我國總人口規模巨大的基本特徵不會根本改變，依然是中國人口的首要特徵，人口總量增加將繼續加大對經濟社會和資源環境的壓力。

第四，適當緩解人口老齡化，但是人口老齡化趨勢不可逆轉。全面二孩生育政策落地後的出生人口在60年以後才能變為老年人，至少，2076年以前的老年人口總量不受調整生育政策的任何影響。2014年我國60歲及以上老年人口規模2.12億，老齡化水平15.5%，2053年老年人口數量達到最大值，為4.87億，老齡化水平升至34-35%。雖然，新生育政策不會影響本世紀中葉以前的老年人口規模，但可以即時影響人口老齡化水平，對近中期老齡化水平有微弱的下降作用，預計到2050年能使老齡化水平降低1.5個百分點左右。當然，世代更替，每代人都生育2個孩子，經過3-4代人後，老齡化水平一定會有明顯的降低，推測2100年可降低老齡化7個百分點以上。沒有近中期的微弱影響的積累，也不可能有遠期的顯著下降作用。

第五，適當延緩本世紀30年代及以後的勞動力減少的速度。2012年我國15-59歲勞動年齡人口達到峰值9.4億，從此後，勞動年齡人口規模開始縮減，進入下行通道。新政策下出生的人口一定會增加本世紀30年代及以後的勞動力資源，預期到2050年累計增加勞動年齡人口3000萬人以上，但是，「全面二孩」政策改變不了自2013年以後的勞動年齡人口減少的大趨勢。儘管如此，未來很長一段時期內，勞動年齡人口規模巨大的特徵將長期保留，2023年以前在9億以上，2042年前在8億以上（如果延遲退休，還會在此基礎上繼續增加勞動力供給數量）。我國勞動力資源數量過剩和結構性短缺的現象會長期並存，就業壓力長期存在。

第六，促進出生人口性別比下降。我國出生人口性別結構自上個世紀80年代初期開始失衡以來，已經經歷了30多年的出生人口性別比偏高且持續攀升過程，2014年為115.88（正常的出生人口性別比為103-107個男孩對應100個女孩），依然為世界之最。在自然生育狀態下，多生是達到出生人口性別平衡的唯一手段。新生育政策可以適度增加出生數量，一定會促使出生人口性別比下降，但是，根據概率論推算，僅僅依靠全面二孩政策實現出生性別比恢復正常是不可能的，還要加強經濟、社會、法律等手段的綜合治理。

第七，有利於人口綜合素質的提升。我國長期以來實行城鄉差別化的生育政策。城鄉出生人口素質沒有本質性差異，但是城鄉受教育條件和成長環境的巨大差異是客觀存在，二元結構印痕十分顯著。雖然，我國人口總體素質一直在不斷提高，但是，孩子成長條件相對差的農村可以多生，條件相對好的城市反而要少生，總會對人口素質的總體提升產生一定的負面影響。現在，新生育政策實現了城鄉家庭生育數量規定的一體化，消除了在政策層面上對人口素質改善的負面影響。

第八，改善家庭代際人口結構。長期的低生育率水平使家庭被簡約化到了極致。家庭規模小型化、關係簡單化、類型多樣化、結構核心化、成員流動化，家庭經濟社會功能退化，家庭發展能力弱化，家庭風險性強化，形成了典型的「4-2-1」家庭代際結構。新生育政策可在政策層面上終止「4-2-1」家庭結構，取而代之「4-2-2」結構，既可以緩解家庭代際結構矛盾、增加家庭人力資源，又有利於家庭經濟社會功能發揮、傳統優秀文化傳承、家庭發展能力提升、孩子健康人格形成並降低家庭風險。

綜上，基於我國人口總量依然巨大的現實國情，利弊相權，在短短2年內兩次調整生育政策，雖然不可能改變我國人口發展的總體趨勢，但是，確實可能帶來改善人口結構、人口素質和家庭變遷等諸方面的積極效果。

目前的生育政策調整，其偉大之處在於樹立了中華民族人口發展的長遠意識。單獨二孩和全面二孩政策帶來的利益，如增加勞動力資源、緩解人口結構性矛盾等，都是至少20年以後，甚至更遠的收益，而新生育政策帶來的壓力卻在未來5年體現的最明顯，因為這個時期是出生人口增加最多的階段，恰恰又遭遇了經濟新常態的下行壓力，增加出生人口必然增加經濟社會發展的壓力。全面二孩生育政策就是在資源環境和經濟社會發展與人口危機的壓力之間所作出的理性選擇，完善生育政策對中華民族的永續發展蔭在長遠，利在未來。