台海兩岸

首頁 > 最新文章 > 台海兩岸

蔡英文說與做有何差距(2016.7)

發布日期:2016-07-26

☉文/邵宗海 澳門理工學院名譽教授

在520就職之前,蔡英文在兩岸政策最重要的一次談話,應是2016年1月16日在她贏得大選後,面對來自世界各地記者的「國際記者會」中,談到有關兩岸關係的一段說法。蔡說:她曾多次承諾,將建立具有一致性、可預測性、可持續的兩岸關係。在2016年5月20日新政府執政之後,將以中華民國現行憲政體制、兩岸協商交流互動的成果、以及民主原則與普遍民意,作為推動兩岸關係的基礎。

經過了大約四個月的時間後,似乎兩岸關係並沒有進展到像蔡英文原先的預期:會建立具有一致性、可預測性、可持續的兩岸關係。大家所聽到的,最嚴重來自北京的一次警告,就是在2016年3月兩會期間,北京還是堅持只有「九二共識」或「兩岸同屬一中」,才能是兩岸政治互信以及今後交往的基礎。

可是蔡英文就職後,就是沒有正面回應過「九二共識」。而同時間,我們也發現:兩岸官方授權的談判開始暫停不說,從2016年5月之後,陸客赴台人數一直在減少之中。在台灣內部,也呈顯出一些與兩岸關係和諧發展有背道而馳的政策:像經濟上,蔡英文陣營先喊出了要採「南向政策」來取代現有的兩岸經貿交往,並在就職演說中也提到了將不再依賴(大陸)單一市場的期待;在文化上,新任教育部長潘文忠一上台,在5月21日就宣布以行政命令廢止馬英九時代的「微調課綱」,引來有意挑起「文化台獨」的質疑與爭議;另在外交上,當在非洲的岡比亞適時的與北京建交,打破了兩岸多年來「外交休兵」的迷思時,蔡英文主導下的台北外交,又有單方面向日本有關係加溫的傾向,甚至對「汌之鳥」認為是「島」而不是「礁」的看法,更添增了兩岸之間有更多的不信任與磨擦。

在這個時候,許多關心兩岸關係發展的人士,開始回頭過來重新檢視蔡英文的兩岸政策,思考它將會產生多大的「兩岸關係效應」?在本文裡,作者設法從蔡英文自3月15日起迄今的一些談話與措施來解析,看她的「新兩岸政策」,到底她「講的」與「做的」有些什麼樣的差距?

一、對「九二共識」,從只「承認九二會談的歷史事實」,增加了有「若干的共同認知與諒解」的補充

在選前,2015年12月25日舉行的大選電視政見會中,蔡英文說,將秉持「溝通、誠信、不把兩岸當作選舉操作」三原則來處理兩岸問題。她認為,不需在「九二共識」議題上繼續內耗,應回歸到九二兩岸會談的基本事實和「求同存異」精神。民進黨沒有否認1992年兩岸會談的歷史事實,也認同當年雙方都秉持相互諒解精神,求同存異。

在就職演說中,蔡英文則說兩岸之間的對話與溝通,將努力維持現有的機制。她並說「1992年兩岸兩會秉持相互諒解、求同存異的政治思維,進行溝通協商,達成若干的共同認知與諒解,我尊重這個歷史事實」。她認為1992年兩岸是在香港有個會談,但是會談中大家有不同的意見,但是大家至少同意的意見是秉於相互諒解,求同存異,讓兩岸關係繼續往前推動,這段歷史事實我們沒有否認,我們是接受的。

二、一些重大的措施與政策運作,仍見蔡英文有小心翼翼處理的痕跡

1、針對「兩岸協議監督條例」中的敏感內容進行調正 「兩岸協議監督條例」草案的民進黨版,最早是出現在2013年10月,由民進黨籍立委姚文智等21人聯署提案。草案中說明:鑑於馬英九政府與「中國方面進行相關談判或協議均授權海基會,然而此種模式係兩岸特殊政治情勢,並非正式外交途徑,且背離國會監督,長此以往,易滋生人民不信任感,對兩岸互利發展,並非有利。鑑於主權在民的原則,台灣與中國締結協議不得違背『我國』人民之意願,應加強國會監督機制,爰明定,『兩國』協議之簽署與審查,應公開進行,不得秘密為之,擬具『台灣與中國締結協議處理條例草案』」,因此提交「立法院」,這項提案被編號為委員提案第 15231 號,「立法院」總第1374號,是民進黨團的代表性提案。

當時提案的名稱是「台灣與中國締結協議處理條例草案」,案由說明中又有「台灣與中國締結協議」、「兩國協議之簽署與審查」等用語,加上提案內文中的說明等有「兩國論」的文字,都在在說明民進黨在最早提出該案所含的動機,應該不只在於對兩岸兩會協議的批准與監督而己,可能更重要的考量是希望藉此條例之訂定,企圖建立兩岸是「國與國」的政治定位。

但是,蔡英文當選之後,顯見她非常不願在法案上樹立些會觸及北京紅線的一些條文。根據聯合報2016年3月13日報道,「兩岸協議監督條例」目前民進黨版本,在黨內立委提案版本已經相當多元,為免520前節外生枝,民進黨中央已下令個別人最好撤回已提出的相關法案版本,如民進黨立委李應元的「兩岸」版、李俊俋與蘇巧慧的「兩國論」版等,盼屆時進入委員會審查時,只剩民進黨版、「行政院」版及時代力量的版本,頗有執政前「統整步伐」的味道。但最重要的,是不希望有「兩國論」版的「兩岸協議監督條例」,出現在「立法院」的討論版本裡。

再據聯合報了解,黨版名稱已幾乎確定會使用「兩岸」,爭議內容也不會納入,但為了與目前「行政院」版本有所區別,民進黨版對於監督的力道還是會「比較嚴格」。

至於學運領袖林飛帆質疑,民進黨版雖把「政治議題」談判納入監督條例,但卻沒把和平協議、軍事互信機制等影響台灣主權的談判加以排除或設更嚴謹規範,令人憂心。其實,如從另外角度來看,不也是說明蔡英文主導的「兩岸協議監督條例」,仍希望保留了空間讓兩岸仍可就「政治議題」的談判鋪設一段道路。

「行政院」發言人童振源在5月30日曾表示,對於「行政院」是否會提出新版兩岸協議監督條例的草案內容,以及是否使用「兩岸」的名稱等問題,會在未來2週內提出「行政院」的對應版本,內容要再進行確認。對於名稱和版本內容問題,童振源表示,「本次會議只有討論優先法案,沒有討論到用哪個版本,會在兩個禮拜之內,『行政院』應該會提出相對應的版本」。

2、WHA的台北出席,始終避用「台灣」這個敏感用辭 在2016年5月6日,台北收到由世界衛生組織(WHO)幹事長陳馮富珍致「衛生福利部」蔣丙煌部長的邀請函,邀請台北「衛福部」組團來出席於5月23日至28日在瑞士日內瓦舉行的第69屆世界衛生大會(WHA)。一如過去七年,台灣以「中華台北」(Chinese Taipei)名義、觀察員身分、部長名銜受邀。今年第八次收到的邀請函上,卻不同以往的出現聯合國大會第2758號決議、WHA第25.1號決議以及上述文件中之「一個中國原則」。

接着,蔡英文政府中剛就任的「衛生福利部」部長林奏延,則在5月20日率團啟程前往日內瓦,在登機前他尚表示,面對大陸在大會可能有不同方式的打壓或杯葛,台灣會有各種不同的備案。可是到了5月25日林奏延在大會發表演說,在全程的英文演說中,發現自稱部份都是在使用「中華台北」,隻字未提「台灣」。如果相較於馬英九政府時期,前部長邱文達於2013年在世衛大會的英文演說內容,曾3度提到「台灣」。

林奏延在參加世界衛生大會(WHA)後就立即返國,5月27日上午舉行記者會。會中媒體都聚焦在林奏延於WHA發表演講只提「中華台北」未提「台灣」的做法。蔡英文則在稍早之前接見林奏延一行時,就力挺此行成果,並強調這次在「稱謂上也沒有被矮化,更沒有受到政治框架限制」,是不負所望的完成任務。

三、推動另外一些相關措施,可能對兩岸協商向前邁進形成障礙

1、公投法的修正,讓「領土變更」提案挑戰北京容忍底線 2016年2月,民進黨立委葉宜津、高志鵬及林淑芬提出的「公投法」修正草案,都主張可就「憲法」變更、領土變更,及主權讓渡案進行公投,其中高志鵬版及林淑芬版,對「憲法」領土變更公投設定較一般公投略高的門檻,葉宜津版則對一般公投及「憲法」領土變更公投,訂定相同的通過門檻。此外,立委陳亭妃及李昆澤版雖未對「憲法」領土公投鬆綁,但連同民進黨立委其他各版本草案,都主張大幅降低公投提案與通過門檻,葉宜津版更主張只要100個人就可提出公投案,李昆澤版並新增讓18歲青年就可參與公投投票。

至於時代力量黨團提案,則說明「依據憲法增修條文第一條規定,憲法修正案、領土變更案應由公民複決,即體現主權在民之精神,並明訂應以公民投票方式為之。然現行條文僅針對前者做明文規範,為求法律之明確性,保障直接民權行使之完整,爰將領土變更案增列至公民投票適用事項」。事實上,讓領土變更、及主權讓渡案進行公投,對「憲法」領土變更公投設定與一般公投一樣的門檻,主張大幅降低公投提案與通過門檻,以及將領土變更案增列至公民投票適用事項,都可能形或「領土變更」的提案,不僅輕易通過公投門檻,而且更可輕鬆過關,將導致北京的嚴厲視待。

稍後,「立法院內政委員會」繼續審查《公民投票法》修正草案,最後初審通過,全國性通投提案門檻降為萬分之一、連署門檻降為四分之一、投票門檻改為簡單多數決,並刪除有「鳥籠公投」惡名的公投審議委員會。內政委員會5月10日並審查「公民投票法」部份修正草案,初步達成共識,將全國性公民投票適用事項增列「領土變更案之複決」,並新增兩岸政治協議事前、事後都必須經由全民公投才能換文生效。此外,內政委員會5月10日也通過公投法新增十七條之一,未來兩岸之間的政治協議,事前必須經由全民公投才能進行協商,事後則須經由「立法院立委」四分之三出席,且四分之三同意後,公投有效同意票超過選舉人總額半數,才能換文生效。雖然劉義周當場建議,此條文應納入「兩岸協議監督條例」處理,但在陳其邁堅持之下仍納入公投法修正草案。

光是這項規定,將使得未來兩岸協商,特別在政治議題待商討時,不管事先或事後,都會存在着有不確定性的障礙。

國務院台辦發言人馬曉光5月25日在例行新聞發布會上應詢時曾強調,「『台獨』是台海和平與兩岸關係穩定發展的最大禍害,搞『台獨』就不可能有台海和平穩定。我們堅決反對任何勢力借所謂修法等名目搞『台獨』分裂活動,任何人都不要企圖試探我們捍衛國家主權和領土完整的決心和能力」。這裡所說的「台獨」,實際上就是看到台灣「立法院」在「領土變更」提案門檻及通過標準的降低,已與走向法理獨立沒有什麼差別。

2、民進黨版「兩岸協議監督條例草案」仍有限制兩岸進一步發展的條文 根據前文所述,「兩岸協議監督條例民進黨版」名稱已幾乎確定會使用「兩岸」,爭議內容也不會納入,但為了與目前「行政院」版本有所區別,民進黨版對於監督的力道還是會「比較嚴格」。

依照民進黨團版草案,兩岸訂定協議,不管是談判前或談判中、簽署前或是簽署後,都要接受國會監督。在談判前階段,行政部門決定談判議題後,授權海基會向大陸提議,經兩會確定議題後,行政部門要向立法院相關委員會報告談判計劃;進入談判中,簽署前階段時,「陸委會」與權責機關須先向「立法院」相關委員會報告雙方的初步共識;「行政院」也要在擬定草案後送進「立法院」,經實質逐條審查,再按審查意見修正草案,於九十日內完成審查,否則就由院會議決;兩岸兩會再依「立法院」通過的協議草案,完成簽署;在完成簽署後,「行政院」會再將協議文本送進「立法院」,「立法院」可逐條審議,但最後須全案表決,另可對部份條文決議配套措施或實施日期。 

這項草案如果真的照案實施,協議簽署後,送「立法院」審理,雖採「逐條審議、全案表決」,但「立法院」「得對部份條文以決議附加施行配套措施或開始施行日期」,就算協議通過,也要等「配套措施完成或開始施行日期屆至時」,協議才得施行。這項草案不是為了使兩岸協議能夠順利簽署,而是處處設置障礙,使兩岸協議無法進行;名為兩岸訂定協定監督條例,實際上卻會造成兩岸不能訂定協議的後果。

根據這份草案,顯見「民進黨版兩岸協議監督條例草案」將為未來兩岸協商談判和兩岸關係和平發展布下重重困難,謹分析其中癥結:

首先,民進黨版條例草案第3條要求兩岸談判訂定協議,應符合各項國際人權公約的規範。台灣地區不是一個國家,更不是國際公約的參與主體,兩岸同屬一個中國,並非國與國的關係,何來國際條約的適用空間? 這樣的表述恐怕北京不易接受。

其次,嚴格的三階段監督程序凸顯行政權與立法權的失衡隱患。民進黨版草案號稱監督力度最強,要求談判前、中、後都須向立法機構報告並備質詢。在談判中階段,立法機構除了可以逐條審查、表決外,更有條文修改權。就連民進黨自已也認為這樣嚴格的監督機制,舉世罕見。且不說沒有授權程度與空間的僵化要求讓官員無法談判,即使是在行政機構和立法機構之間的關係,也難以協調。依據台灣地區相關規定,兩岸事務性協商談判是行政權的一部份。立法權應扮演事後審議的被動角色,在行政權尚未確定協議內容前,其並不具備事先同意或否決簽署協議的權力。

第三,民進黨版條例草案修改了「兩岸人民關係條例」確立的協議生效機制,使一些事務性的協議不能及時生效。2003年蔡英文在任「陸委會」主任時,主導了現行「兩岸人民關係條例」第5條的修正,確立了審議和備查兩種立法機構監督機制,即以兩岸協議是否涉及法律修正,區分為送立法機構審議或備查兩種程式。其中在備查的機制下,一些協議的內容因未涉及法律修正或無須重新立法,經行政機構核定即生效力。2008年兩會恢復協商後簽署的多數協議,均由行政機構核定生效,並送「立法院」備查。民進黨認為,備查制恐造成行政機關得以規避立法機構監督,易使行政機關恣意行事,進而要求兩岸協議均應由立法機構進行實質監督。民進黨版條例草案即體現了這一主張,規定協議只有經立法機構審議通過或同意備查才能發生效力,對於一次性的個案協議也要求備查。這樣一刀切的生效機制不能適應複雜多樣的兩岸協商事項的需要,使得各項協商議而難行,最終會對兩岸人民的利益造成損害。

最後,民進黨在條例草案之外還為兩岸協商埋下公投的地雷。「太陽花事件」時,民進黨提出「台灣與中國締結協議處理條例」草案,規定協議若涉國防、外交、財經等重大事項,還需經公投複決。這次民進黨版條例草案對過去提案的重要修正是公投不入法。但民進黨人士也明白宣示,如果認為兩岸協議影響層面很大需要公投,就循公投法機制提案公投,並表示要修正現行公投法。民進黨顯然預留了將在公投法中為兩岸協議設定高門檻的伏筆。

3、廢止馬英九時期的「微調課綱」,引發「文化台獨」的質疑 「課綱」(課程綱要)這個名詞在九年一貫國教上路之後才出現,以前叫「課程標準」。杜正勝出任「教育部長」,推動九年一貫課綱「微調」工程,被視為去中國化並主持閩南語課綱修訂會議,確立小一學台羅拼音,小三用閩南語寫email,國中用閩南語寫活動企劃等能力指標,因爭議太大擱置。

馬英九上台後,重啟課綱微調工程,但由於台灣民眾長期以來在有系統的文化認同影響下已認同這片土地,因此重啟課綱的過程便形同「親中」的象徵。

針對12年國教課綱,就會發現其中的歷史課綱將引起正反意見的爭議字眼改為中性字眼,如日本統治時代單元雖以「日本統治」為標題,但主題重點仍會處理「殖民」統治的事件內容。微調課綱的「明鄭」、「原住民族」等引起史學論戰的用詞,回歸馬英九任內第一次修訂的歷史課綱,使用中性的「鄭氏」、「原住民」。但仍然不被接受,其因素在於「詞匯」表達,涉及到「主體性」或「立場」問題。

對於課綱問題,中國大陸對於「史觀」的調整尤其敏感,2015年人民網在「台課綱微調 又走回頭路」內容曾提到:「課綱微調」達成了「初步共識」,原有的17個爭議點,多數傾向於要改回舊課綱的用法,若果真如此,則不啻「台獨史觀」又一次在台灣高中歷史課本紮穩陣腳。這些內容包括:包括「婦女被強迫做慰安婦」,改為「婦女做慰安婦」;「光復台灣」改為「接收台灣」等用詞。對中國大陸而言,有意切割兩岸的史觀,是造成難以互信的心結。對中國大陸而言,若刻意在中國文化或政治議題上切割,刻意強化台灣意識都是「文化台獨」的可能性象徵。

教育部部長潘文忠宣布全面免試、廢止微調課綱、一〇七課綱、大學退場處理原則、縮短學用落差,以及攸關五年800億元的高教預算延後一年等政策方向。潘文忠表示,微調課綱因參與研修人員的代表性不足、程序不正義,也引發高中生反黑箱課綱微調運動,近日內予以廢止。至於規畫中的一〇七課綱,潘文忠表示,原則在一〇七學年度上路,但社會領域課綱因欠缺社會共識和信賴,將重組課程發展委員會重新研訂,延後兩年實施。

對於課綱微調,國台辦發言人馬曉光在例行新聞發布會上表示,如果民進黨當局以後一種選擇來寫自己的「答案」,必須承擔由此產生的後果。

學者龐建國認為,蔡英文在就職演說中對大陸釋放善意,希望穩住兩岸關係,新任的教育部長潘文忠就來個廢止歷史課綱微調,拋出負面訊號,攪局兩岸關係。不知道潘文忠是真無知還是裝糊塗,大陸方面對於兩岸關係的底線,除了接受「九二共識」、認同「兩岸同屬一中」外,還有一個反對任何形式的「台獨」。在對岸眼裡,廢止歷史課綱微調,是不折不扣的「台獨」行徑。

蔡英文就職後,沒有正面回應過「九二共識」。而同時間出現:兩岸官方授權的談判開始暫停,陸客赴台人數一直在減少。在台灣內部:蔡英文陣營在經濟上先喊出了要採「南向政策」,在文化上廢止了馬英九時代的「微調課綱」,在外交上單方面對日本有關係加溫的傾向,添增了兩岸之間有更多的不信任與磨擦。


鏡報動態 | 最新文章 | 聯繫我們 | 加入我們 | 關於我們

香港鏡報文化企業有限公司地址:香港鏡報文化企業有限公司