☉文/區漢宗

「一國兩制」在不斷變化和深入發展的進程中，只要中央保持對香港的管治意志，堅決挫敗反對派奪權變天企圖，就可以為與時俱進修改《基本法》奠定基礎。

《基本法》頒布30周年之際，是否需要修改《基本法》成為爭論焦點之一。有一種觀點比較接地氣，認為暫時不需要修改《基本法》，如果讓反對派奪權企圖實現，修改《基本法》是遠水不救近火，而當務之急是挫敗反對派奪權變天企圖。

一、挫敗反對派奪權變天企圖的三個方法

的確，目前特區政府和中央面臨的最大挑戰是，立法會選舉9月舉行，反對派矢志奪取過半數議席，揚言藉兩度否決《預算案》迫使特首下臺。甚至進一步帶動2021年特首選委會選情，讓非建制派選委過半，屆時選出「泛黃特首」，新特首則可代表由新政府提出政府方案，改革功能組別，落實普選，全面奪權。倘反對派最終成功「奪權」，對香港政局勢起翻天覆地變化，中央及特區政府應如何自處？

4月13日，國務院港澳辦發言人和香港中聯辦發言人聯手發炮，就立法會亂象和高等法院有關《禁止蒙面規例》案件的裁決分別發表談話。這是副國級領導人夏寶龍兼任港澳辦主任，以及中聯辦換上駱惠寧作掌舵人兼任港澳辦副主任後，中央向反對派發炮最重的一次。此前，曠日持久的黑暴加上疫情襲港，有輿論認為北京可能放軟身段吹暖風，奉行綏靖主義緩和局勢。但兩位前地方諸侯執掌兩辦，面對香港亂局未息，反對派部署「奪權變天」，並放風癱瘓特區政府運作，兩辦必須針鋒相對，絕不退讓。

反對派的解讀倒是挺有意思。中大政治與行政學系高級講師蔡子強認為，今次是兩辦早前更換主任人選後，首度對立法會的內部運作出尖銳批評，展示了兩辦的「新強硬路線」，令人擔心中央是否想藉此向特區政府施壓，為特區政府對「民主派」議員採取法律行動「鋪路」；「香港眾志」黃之鋒認為，兩辦選擇在9月立會選舉前不夠半年發出這個訊息，明顯地是要為民主派一旦「35+」後鋪路，預告隨時強行干預，一口氣DQ70位議員，直接取締立法會；提出「35+」的港大法律系副教授戴耀廷指，若「民主派」奪得立會過半議席，北京有可能解散立法會，成立臨時立法會取而代之。反對派的解讀無異於葉落知秋。

反對派矢志奪權變天，中央和建制是否無險可守？其實有三個方法：

一是《基本法》第104條規定，立法會議員在就職時必須依法宣誓擁護《基本法》，及宣誓效忠中華人民共和國香港特別行政區。人大釋法明確規定，這是參選或者出任該條所列公職的法定要求和條件，具有法律約束力。據此，「港獨」分子、黑暴分子不得參選立法會和區議會選舉，凡是主張過「港獨」、「自決」的，凡是支持和參與過黑暴行動的，其言行都嚴重違反《基本法》，都一概不予入閘。對於泛暴派教人如何獲取功能界別選民資格，擺明車馬種票，明顯違反選舉規例，屬選舉舞弊，執法部門要嚴肅處理，嚴懲不貸。堵死反對派在立法會獲取過半議席的道路，比起選後一口氣DQ不符合資格的議員，顯然是治本之方。

但9月立法會選舉大面積DQ「港獨」分子乃至泛黃中堅分子，要靠選舉主任執行。去年11月區議會選舉，當局選舉提名把關刻意縱容「港獨」分子和縱暴派可全數參選，除DQ黃之鋒外全部入閘，以此忽悠中央，9月立法會選舉當局會否故伎重施？而且，即使當局不敢再忽悠中央，但《香港人權及民主法案》是懸在選舉主任頭上的達摩克利斯之劍，屆時會否出現去年區議會選舉本應該DQ黃之鋒的南區民政事務專員馬周佩芬「突然因病休假」的現象，而且是許多選舉主任「突然因病休假」，亦是未知之數，對此中央應未雨綢繆制定對策。

二是吸取區議會選舉「如期舉行」建制派大敗的教訓，中央可發出指令，敦促行政長官推遲香港立法會選舉，直至香港選舉生態出現明顯好轉。儘管香港法例對選舉有嚴格規定，規定最多只可押後14日。但中央發出指令的法律效力，絕對高於香港法例最多只可押後14日的規定。

三是根據《基本法》第45條，香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。《基本法》附件一規定，行政長官選舉委員會成員包括港區全國人大代表和全國政協委員的代表。2022年特首選舉若有人要推中央不接受的人物上臺挑戰「一國兩制」，中央毋須行到拒絕任命這一步，在提名後就可採取由港區全國人大代表、香港地區全國政協委員協商產生特首。根據《基本法》第68條，立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，下屆立法會應根據香港的實際情況而規定，由港區全國人大代表、香港地區全國政協委員選舉產生立法會議員。而且不應該叫做「臨時立法會」，而是第七屆立法會。中央政府應對港區全國人大代表和全國政協委員實現嚴格的階層比例代表制度，實現以中產階級和勞工階層為主體的模式，結束「富二代」參政議政的荒唐現象。

正確應對反對派奪權變天，也就為修改《基本法》奠定了基礎。

二、《基本法》須與時俱進

鄧小平於上世紀80年代提出的「一國兩制」構想，本來就是一個不斷發展和演變的概念，不但沒有任何固定的公式，反而會因應不同的情況衍生出不同的形態和軌跡。

《基本法》揉合了香港的普通法制和內地的社會主義法制，確立了由《中國憲法》和香港《基本法》共同構成香港特區憲制基礎的「憲制新秩序」。觀乎世界各地的法制演變史，法律本身就會隨地域或環境的遷移，進行吸收或仿效、排斥或認同、借鑑或融合、摒棄或適應化；而香港自百多年前成功移植並吸收了英國的普通法之後，就歷經了無數次關於法律文化的衝突和碰撞。當今世界正經歷百年未有之大變局，地處東西方力量交匯點的香港不僅無法置身事外，而且勢必首當其衝。「一國兩制」作為一項前無古人的政治實踐，不斷遇到新情況、新問題、新挑戰在所難免，也凸顯了完善「一國兩制」制度體系和修改《基本法》的必要性。

中央治港方針先後經過「井水不犯河水」及「有所為有所不為」兩個相對「無為而治」的放任階段，那時香港和內地相對「相安無事」。但是，「50年不變」絕非「50年不管」，過去23年，香港實際只體現主權回歸，治權方面則從未回歸，導致香港亂象叢生，僅過去6年，香港先後發生三次大規模的動亂，包括違法「佔中」、旺角暴亂和反修例暴亂，這三次由反對派勾連外部勢力策動的暴亂，實質上是癱瘓香港管治、配合外力遏制國家的政治行動，目的是動搖香港法治，摧毀繁榮穩定，危害國家安全和發展利益。三次動亂，皆凸顯《基本法》許多條文亟待完善和修改。

中國現行憲法公布施行37年來，全國人大共五次分別對憲法個別條款和部份內容作出必要的、也是十分重要的修正。香港《基本法》頒布了30年、施行了近23年，如果不修改何以與時俱進？

三、《基本法》 一些條文與時代脫節

《基本法》條文與時代脫節的例子，可以說還是不少的。

例如，《基本法》第136條規定，特區政府在原有教育制度的基礎上，自行制定有關教育的發展和改進的政策。據此，香港教育至今依然充滿殖民色彩，「黃師」植根校園荼毒學生，教科書講的都是反共反華內容，青少年怎麼可能有國家民族觀念？香港年輕人變得越來越激進，根源在學校，關鍵在教育，特別是愛國主義教育的缺失。外國學者Ramirez和Boli-Bennett研究了1870年到1970年各國憲法，發現憲法中訂明國家有義務提供國民教育或愛國教育的個案從43個增為139個，這顯示推行國民教育或愛國教育是國際慣例。美國等國家的教育法明確規定，學習憲法是國民教育的重要內容。中央一再強調，「要着力加強對青少年的愛國主義教育」，「要加強香港社會特別是公職人員和青少年的憲法和基本法宣傳教育」。《基本法》關於教育的內容與時代嚴重脫節，怎能不進行修改？

《基本法》第104條訂明，行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員在就職時，必須依法宣誓效忠中華人民共和國香港特別行政區。但《基本法》第67條訂明，非中國籍的特區永久性居民也可以當選為立法會議員，而第92條訂明，法官和其他司法人員可從其他普通法適用地區聘用。因此，當非中國籍的公職人員按第104條作就職宣誓時，明顯構成雙重效忠的陷阱，對此《基本法》怎可能不進行修改？

基本法第22條規定：「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。」關鍵在於，中聯辦是否屬於中央人民政府的「所屬各部門」之一？多年來，均不見特首以至中聯辦主任澄清22條不包括中聯辦。不少香港人一向對中聯辦的工作是否符合《基本法》及「一國兩制」方針半信半疑。但是，以今天中聯辦在「一國兩制」實踐中扮演的重要角色，《基本法》裡應該找到中聯辦的存在。立法會前主席曾鈺成的「香港願景計劃」曾發表一份研究報告，其中一項建議談及修改《基本法》，加入新條文，「正式確立中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室的地位、職能和責任，讓它更明正言順地履行職務」。此建議十分合理。

《基本法》附件一只是列明，行政長官選舉委員會成員包括港區全國人大代表和全國政協委員的代表。但是，過去港區全國人大代表、全國政協委員每當介入香港事務時，就被指責為干預香港高度自治。而實際上港區人代和委員日益發揮「雙重積極作用」，除了參加國家事務管理，還在香港社會事務中發揮越來越大的積極作用。對此《基本法》對他們的憲制地位應有明確闡述。

四、以「不成文法」的方式來彌補《基本法》的不足，何如修改《基本法》更為妥當？

中央往往用「不成文法」的方式來彌補《基本法》的不足，但這不符合普通法傳統中的法律形式主義。

例子之一：中央以「不成文法」的「中央擁有對香港的全面管治權」，確保中央對香港的主權。但《基本法》中沒有這一字面提法。「中央全面管治權」概念最早出現在2014年國務院新聞辦發表的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書，把它確定為特區制度的基礎與核心。從其公布之日起，香港社會各界就毀譽不一、議論紛紜。擁護者有之，困惑不解者有之，曲解詆毀者有之。有人把它說成是中央對港政策的重大修改，有人說是對香港高度自治權的貶損，鼓吹予以抵制；更多的是不甚理解「全面」二字的內涵和意義。中央之所以回歸後多年未強調全面管治權，是基於「一國兩制」下，希望香港能夠準確理解「一國兩制」的精髓，確保香港高度穩定高度繁榮。《基本法》頒布27年才在中國共產黨第十九屆代表大會報告中明確表述「中央全面管治權」，不能不說明中央對此種表述的極之慎重。鑒於此，與其用「中央全面管治權」的「不成文法」的方式來彌補《基本法》的不足，不如修改《基本法》加以明言闡述。

例子之二：中央以「不成文法」的「愛國者治港」，確保行政長官和立法會多數屬於愛國者。但《基本法》中沒有這一字面提法。《基本法》只有一條講義務：「香港居民和在香港的其他人有遵守香港特別行政區實行的法律的義務。」關於「愛國者治港」，鄧小平指出：「港人治港有個界線和標準，就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港。」鑒於對國家效忠是從政者必須遵循的基本政治倫理，愛國是對治港者主體的基本政治要求，所以與其用「愛國者治港」的「不成文法」的方式來彌補《基本法》的不足，不如修改《基本法》加以明言闡述。

例子之三：中央以「行政主導」規定特區政治體制不是三權分立也不是立法或司法主導，而是以特首為核心的行政主導。但整部《基本法》裏完全沒有「行政主導」四個字。與其用「行政主導」的「不成文法」的方式來彌補《基本法》的不足，不如修改《基本法》加以明言闡述。

上述「不成文法」在《基本法》中根本沒有明文規定，而以「不成文法」的方式來彌補《基本法》的不足，不符合普通法傳統中的法律形式主義，即對法律的理解高度倚重條文字面含義。這方面最突出的例子，是香港法庭與人大常委會在香港居港權問題上的分歧。對《基本法》第24條有關永久性居民的規定，1999年6月26日人大常委會第一次釋法時明確表示，籌委會的實施意見是《基本法》的立法原意。但2001年7月20日終審法院在「莊豐源案」中卻以「外來文件」來看待籌委會的實施意見，認為沒有法律約束力，並另按《基本法》字義解釋來判決。

普通法中的法律形式主義傳統，符合中國古語「名不正，則言不順；言不順，則事不成」。因此，中央反反復復、苦口婆心以「不成文法」的方式來彌補《基本法》的不足，只能是糾纏不清和越說越亂，帶來反效果，何如修改《基本法》來得直接了當和更為妥當？

五、23條立法的迫切性與兩個發展方向

香港回歸至今已近23年，尚未履行憲制責任完成《基本法》第23條本地立法工作，使「港獨」和「自決」勢力有恃無恐。法律缺位所帶來的不良影響，已經有目共睹，持續逾9個月的暴亂，充分暴露香港在維護國家安全法律制度和執行機制方面存在的突出短板。毋庸諱言，23條立法是香港社會必須跨過的一道坎。

23條立法在香港永遠不會有一致聲音，更不會有絕對的時機成熟。經歷了2014年非法「佔中」，2016年旺角暴亂，2019年反修例風波和應對新冠病毒肺炎疫情上的受阻，23條立法假如一日不推動，社會亂象更容易捲土重來，現在正是測試智慧與膽量、果斷推動立法的最好時機。如果說真的要等適當的時候才立法，可能到2047年都未必有所謂的好環境。因為無論何時提出，香港總有反對聲音，就像現在連《國歌法》都未通過一樣。實際上，就是要看行政長官有沒有勇氣提出來，而不是以民意為藉口避免立法。

在立法會換屆之前推動23條立法，能盡最大可能阻止日後一切有損國家安全的立法，阻止下屆立法會中任何分裂分子或具有顛覆意向的反對派人士搞亂選委會以及行政長官選舉，因此23條立法是防患於未然的搶先之策。

但從現實來看，現屆特區政府既無心亦無力在第六屆立法會結束前完成23條立法。可能的發展趨勢有兩個方向：一是9月立法會選舉若不堅決堵住反對派奪權變天的前門而又「如期舉行」，建制派僥幸贏得過半議席，23條立法將在第七屆立法會期間完成；二是若23條立法一拖再拖，全國人大不得不收回涉及國家主權的23條立法，根據《基本法》18(4)條規定，「全國人民代表大會常務委員會決定宣布戰爭狀態，或因香港特別行政區內發生香港特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂，而決定香港特別行政區進入緊急狀態，中央人民政府可發布命令將有關全國性法律在香港特別行政區實施」。這包括：《國家安全法》、《中華人民共和國刑法》、《反間諜法》等。

六、如何化解「一國兩制」政治治理的深層次矛盾

從法理上講，責任和權力必須相匹配，承擔怎樣的責任就必須有相應的權力。按照《基本法》的權力配置，中央既然不擁有管治香港所必須的立法、司法、財經和文化等主權權力，怎麼能承擔起保持香港的長期繁榮穩定呢？《基本法》賦予中央兩項間接的監督權，即對《基本法》的解釋權和行政長官及主要官員的任命權。可《基本法》的解釋權本身不能用於日常治理，況且又要受到香港法律精英的強烈抵制，而行政長官的任命權又由於行政長官的普選目標而受到衝擊。

事實上，鄧小平當年對香港《基本法》起草中出現的傾向非常不滿。因為《基本法》起草正趕上內地自由化思潮泛濫，導致《基本法》的具體設計脫離了鄧小平預定的思路。正是針對《基本法》起草中出現的錯誤傾向，鄧小平在1987年專門接見了《基本法》起草委員會，發表了重要講話。鄧小平發表的重要講話着重指出兩點：一、「對香港來說，普選就一定有利？我不相信。比如說，我過去也談過，將來香港當然是香港人來管理事務，這些人用普遍投票的方式來選舉行嗎？」二、「不要以為香港的事情全由香港人來管，中央一點都不管，就萬事大吉了。這是不行的，這種想法不實際。」這兩點既是「一國兩制」政治治理的深層次矛盾，也是《基本法》亟待完善和需要修改的地方。

曾擔任特區籌備委員會成員的前立法會主席曾鈺成也憶述，當年撰寫《基本法》時民主思潮正盛，「當年陳方安生講過，相信『一國兩制』最終會變一國一制，而且是變成香港這一制，當時內地亦不少人是如此想法。」在這種背景下，催生了普選的目標。惟無論中央或香港都無法預計普選目標現在成為反對派奪權變天的法律依據。

在人類政治文明史的長河中，民主只是近二百年來才成為佔主流地位的話語，而且這種狀況也未必會永久保持下去。實際上，在美國建國之初，美國的國父們對民主避而不談。他們認為民主是多數人的暴政，民主是動亂。而法國大革命後，西方很多思想家更是大談反對多數人的民主暴政。

1989年10月，東歐劇變，1991年，蘇聯解體。福山一時聲名鵲起，他的「歷史的終結論」成為思潮廣為傳播。由於當時蘇東各國紛紛建立西方議會民主制度，也有人從民主的角度稱之為民主的「第三次浪潮」。到了近幾年歐美國家發生一系列黑天鵝事件，英國脫歐、意大利憲法公投、特朗普當選美國總統、極右勢力在法國等國崛起……這一系列政治亂象使西方民主陷入困境。福山深為這種狀況擔憂，他在《美國已經成為失敗國家》一文中指出，美國民主已經陷入「政治衰敗」。

回顧民主的發展歷程，有兩條重要經驗。一是民主作為一種制度，一定要適合本地實際情況；二是從政治治理的角度說，民主不是需要追求的全部價值，對包括香港在內的許多地方來說，發展、穩定、和平、和諧等價值更為重要、優先。

無論是普選目標或者是中央對香港的治理，中央要管理香港這樣高度自治且深層次結構矛盾突出的地方，需要一個獨立的、高度集權的、垂直管理的體系。曾撰寫《一國兩制白皮書》的北京大學港澳研究中心執行主任強世功，為免中央擔心國家安全問題，建議香港可考慮修改《基本法》，設立「雙特首」分享不同的權力。一個特首交由中央控制，另一個交由香港控制，給予中央足夠保證國家安全的權力，如此，中央就可以不用控制特首普選。

儘管強世功沒有詳細闡述其構想，但從其字面上的邏輯可以大概推測，所謂「雙特首」，一個負責「一國」事務，一個負責「兩制」事務。一個特首在中央政府之下運作，另一個則仍然是特區政府的最高首長。「雙特首」的論述，是在以西方憲政國家中現有的議會制、總統制、半總統制（雙首長制）作類比，強世功也是在現有中國憲制和《基本法》的框架下提出此觀點的，並非異想天開。

中央對港工作機構調整後，「港澳小組－港澳辦－中聯辦」形成了垂直的權力結構，但升格後的港澳辦與特區政府的「任督二脈」仍未打開，仍未形成「港澳小組－港澳辦－中聯辦－特區政府」的垂直權力結構。換句話說，在這個垂直權力結構中，特區政府只是有限度地被包括進去，「一國」與「兩制」在政治治理方面仍然存在明顯區隔，這就形成了「一國兩制」在政治治理方面的深層次問題和矛盾——中央對香港的治理承擔兜底責任，但又不能對香港的治理充分落實對香港的全面管治權，責權的不平衡是最大的問題。

設立「雙特首」，可形成「港澳小組－港澳辦－中聯辦－特區政府」的垂直權力結構，打開中央政府與特區政府的「任督二脈」。港澳辦主任可以兼任香港特首，在憲制上高於由行政長官選舉委員會選舉產生的特首，直接代表中央落實對香港的全面管治權；後者則延續歷屆香港特首對香港的實際管治模式，減輕其肩上「雙負責」的壓力。修改《基本法》設立「雙特首」，應是化解「一國兩制」政治治理深層次矛盾的可行途徑之一。

世界上罕有永遠不變之法，特別是香港面臨「百年未有之變局」的挑戰，如何遏止反對派奪權變天葬送「一國兩制」偉大構想，《基本法》須適應「一國兩制」的時代轉折進行完善和修改。