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應全面加強對境外投資的管理(2020.2)

發布日期:2020-08-10

☉文/馬建波 香江智滙理事

境外投資管理失衡和國有資產流失,已嚴重制約了境外投資的可持續健康發展。由於中國境外企業面對國內外兩個不同市場和不同的資本主體。因此,有必要盡快建立健全適應新時代社會主義市場經濟和資本主義市場經濟的投資、管理與監督運行機制,進一步提升境外企業的質素和資產營運效率。

改革開放40多年來,中國境外投資企業順應中國特色社會主義市場經濟的深化改革,不斷蓬勃發展。1979年,國務院提出「出國辦企業」構想,拉開了中國境外投資發展的序幕。80年代末我國境外投資存量已超過10億美元。截至去年底中國境外投資已覆蓋全球190多個國家和地區,超過全球國家和地區總數的八成;對外投資產業門類覆蓋了國民經濟所有行業類別,2013年習主席提出「一帶一路」國際合作新倡議,更全面推動了沿線及周邊國家境外投資的發展。截止目前,我國境外企業已達到6700多家,境外直接投資總存量資產超過1.5萬億美元,其中港澳地區約佔五成。境外企業的快速發展,無疑對擴大我國對外開放,加速國有、民營資本進入國際市場和建立完善中國特色社會主義市場經濟體系,起到了積極的促進作用,亦促進國家外貿進出口總額迅猛增長。2019年全球遭遇經濟寒冬,但中國外貿進出口總額仍一枝獨秀,完成31.54萬億人民幣,同比增長3.4%。然而,由於境外企業的發展速度往往超前於其管理體制和運作監督機制的建立與變革,加之境外投資是一項系統工程,牽涉面廣,內容多元、層次複雜,境外投資的宏觀和微觀管理方面還欠缺一套系統、科學、成熟的管理機制,一些國有資本所有者難以對境外投資經營載體進行到位、有效和全面的指導與監管,以致出現一些企業經濟效益不佳,國有資產流失嚴重,高管出現腐敗,國有資本保值增值的責任難以有效落實等現象,值得關注與深思。

管理失衡是國有資產流失根源

產生這一問題的根源在於境外投資的宏觀管理與微觀運作體系沒有很好的建立與銜接,國有資產的所有者、監督者及經營者相互之間的定位和職能作用含混,乃至錯位或越位,集中表現在以下幾個方面:

一是適應境外市場經濟條件的境外投資管理體系還在不斷探索,尚未健全成熟。我國境外投資企業是社會主義計劃經濟向市場經濟轉型過程中的新興產業,由於發展初期受計劃經濟體制思維模式的影響,對境外企業的管理和運作在一定程度上,還存在着計劃經濟的體制特徵,及潛移默化的影響。在現行的管理制度上,一是行業門類多,制度不一,較難相互協調運行;二是一些企業具有計劃經濟時代的烙印,不能同資本主義市場經濟的遊戲規則很好對接,更何況我們面對的是自由開放且成熟的資本主義完全競爭市場,體制和專業缺陷較明顯;三是企業管理制度法規與當地法律存在衝突,或是與母體監管機構傳遞、溝通渠道不暢,企業經營執行難度較大,資產主體監管效率較弱。

二是境外投資管理架構相互脫節,職能混淆、權責不明。由於對境外企業宏觀管理與微觀運行的架構脫節,造成境外投資管理與監督機制的虛置,以致出現境外企業投資者(即國有資產所有者)缺位、經營者錯位和監管者不到位的現象,這勢必導致境外國有資本運營效率低下,國有產權資源難以全面掌控的局面。

三是一些境外投資企業沒有真正成為市場行為的主體,政府背負着沉重的包袱。按照市場經濟法則,企業應成為市場經濟的主體,企業經營應以利潤最大化為目標,確保國有資產保值增值,企業經營者應對自身經營責任與風險負責。然而,我國境外投資企業卻一直存在一個誤區:認為境外企業是政府鼓勵支持辦的,政府是靠山,或是將政府概念、國企股東背景看作是一種市場資源,以致誤導企業行為和市場信息,政府成了企業運行的擋箭牌和風險承擔者。

四是一些企業內部沒有建立起科學合理的營運、分配、制衡和監管機制。由於思想觀念上的誤區,除重量級央企及各省支柱境外投資外,許多境外企業自主經營、自負盈虧和自我積累、自我發展的能力還較弱。加之沒有形成收入分配與企業經濟效益掛鈎,決策權力與經營責任沒有同風險和利益掛鈎(股東會、董事會、監事會)形同虛設,無民主科學的決策體系。一些企業把『大鍋飯』吃到境外,變成輸血型企業,無論企業盈虧,個人無需問責,賺了自己多得,虧了政府兜着。這樣的企業必然導致資產流失和高管腐敗衍生。

應建立適應境外市場環境的機制

境外投資管理失衡和國有資產流失,已嚴重制約了境外投資的可持續健康發展。由於我國境外企業面對國內外兩個不同市場和不同的資本主體。因此,有必要盡快建立健全適應新時代社會主義市場經濟和資本主義市場經濟的投資、管理與監督運行機制,進一步提升境外企業的質素和資產營運效率,應着眼於以下幾個方面做好工作:

一是要從根本上轉變思想,更新觀念,牢固樹立市場意識。境外企業及其監管機構在市場投資、運作機制與監督管理中,應擺正自己的位置,無論國有資產所有者和經營者都應從主觀上弱化政府職能,強化企業市場行為。嚴格實施政企分離,政府行為應盡快退出完全競爭性領域,企業應在市場競爭中真正樹立自己的企業信用,徹底改變國家主權信用、地方政府信用和企業信用含混不清的狀態。

二是應盡快建立一套符合境外市場經濟法則,架構嚴謹、層次清晰、權責分明的境外投資管理體系。我國社會主義市場經濟是以國有經濟為主體,建立在生產資料公有制基礎上和多種經濟形式並存的、具有中國特色的新時代社會主義市場經濟。目前,我國境外投資企業的資本結構主要為國有,因而其管理組織形式應有別於國外跨國資本的私營財團。應建立符合新時代中國特色社會主義和境外市場經濟的,以政府、專業監管部門和企業為主體的三極管理體系。三極之間職能獨立,各司其職,宏觀放寬,微觀管嚴,互為依存,權責分明。

三是應對境外投資管理主體的職能和作用進行科學合理的定位,並建立與之配套和保障其順利實施的系統管理制度。即:政府戰略引導、企業市場行為、專業職能機構監督裁判,三者之間依存服務,權責不能彼此越位。

首先,政府是境外投資的政策主體和規劃主體,應着眼於宏觀投資布局和管理政策的研究制訂,從戰略層面引導和鼓勵企業走向國際市場,在國際競爭中逐漸鍛煉成熟,不斷發展壯大,並根據市場變化適時調整宏觀投資策略。

其次,專業監管部門(包括政府職能部門和市場法律中介)是境外投資的執法主體或監管執行主體,主要立足於依法對境外企業的服務與監督,而不干預企業的經營行為。同時,它又是溝通政府與企業的橋樑,政府職能部門間和市場中介應密切配合,除負責擬定和嚴格執行境外投資的有關規章制度,做好服務工作外,還應加強對境外企業的常態審計監督和企業管理者的選派監管,必要時可聯合派駐專業人員對重點企業實施現場服務和巡查,以加強監管,及時準確地反映市場信息和境外投資狀況。

再次,境外企業則是境外投資的經營主體和市場行為主體,是管理運營境外國有資產的直接責任者和風險承擔者。所以應對境外國有資產或民營資產的保值增值負責。境外企業應推行國有資產授權經營責任制,因為市場經濟條件下企業投資應以盈利為目的,不能無償地或無責任制約地,使用和浪費國有資產,國有資產管理部門應同境外企業經營管理者或職業經理人簽訂國有資產委託經營和保值增值責任書,在有責任約束、監督管理的前提下授權經營管理國有資產。同時,境外企業應對國有資產管理等政府職能部門負責,依法自主經營,自負盈虧,自覺接受審計監督,並定期反饋經營情況和財務狀況,使企業的各種資源能有效監管,善加利用,嚴防國有資產流失。

四是應依據境外投資所在國家或地區的相關法律法規,建立健全境外投資企業的內部管理系統和自我約束機制。境外企業在市場競爭中扮演着極為重要的角色,企業能否建立科學完備的運作系統,嚴格的內控機制、科學民主的決策程序和適應當地人文法律環境的經營體系,關係到境外企業發展的成敗。因此,境外企業必須按市場法則和業務發展需要確立科學內部管理系統、屬地化管理體系和涉密安保管理系統;以市場為導向,制訂以實業為依托的多元化業務經營架構。實施經營權責與經濟效益和個人利益相掛鈎的分配機制。實行完全意義上的股份制改造,允許企業法人和主要經營責任者適當持有股份,實施股權與期權激勵獎懲機制,使管理人員的責任風險與企業風險掛鈎,真正發揮企業管理的效能和資產營運效率。

五是應按「公司法」的規範要求,加強企業結構的治理,建立起科學、民主、高效的「三會」決策與監管機制,充分發揮「股東會、董事會和監事會」的監督管理職能。應結合國際經濟形勢和國家宏觀戰略布局,建立必要的「市場評估、項目儲備、預算管理、成本控制和風險預警」等子系統,以全面提高境外企業的市場應變能力、競爭力和生存能力。

六是要根據企業發展需要,建立境外投資管理人才的儲備、選拔、聘用和任免機制,引進優秀的管理專業人才,進一步提高經營管理者的素質和道德修養。嚴格執行境外投資管理的有關紀律規定,力求落實「責任擔當、人盡其才、物善其用、監管透明」。科學管理是企業發展的核心,人才是企業管理的靈魂。因此,人是企業運作成敗的關鍵要素,「管錢、管物、管企業」首先應管好「責任人」。只有迅速建立一支「專業化、業務精、高素質、德行強」的管理人才隊伍,才能全面提升境外企業的戰鬥力和國有資產保值增值的營運能力,才能促進我國境外投資企業的可持續健康發展。

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