☉文/米圖

密集過招的中美航權之爭，更多的考量是防疫能力的差異，而非實際的市場需求。面對中國留學生及旅美華人雪崩般的回國需求，因防疫需要，中國和美國民航主管部門各自鬥法，控制航班數量，將巨大的市場需求壓抑成難以遏制的網上民憤。而影響最大的群體，就是中國留學生。

近日，21名中國留美學生滯留瑞士的事件引發了廣泛的關注。這21名留學生在中美航班稀少的情況下，試圖「曲線回國」：從紐約飛往瑞士，再從瑞士飛往新加坡，接着飛回中國。不料，在瑞士轉機的時候，遭到新加坡方拒絕，原定計劃就此擱淺，無法順利回國。

中國留學生艱難回國之路

他們在瑞士機場進退兩難，無奈之下，與中國駐蘇黎世總領館取得了聯繫，使館的工作人員立刻帶着食物趕到了機場，並且在機場內為留學生們提供了房間。

瑞士機場要求：他們必須乘坐下一班飛往美國的飛機離開瑞士。在這21名學生裡，一部份的學生簽證就要到期，無法返回美國，最終只有一部份學生無奈選擇飛回美國。然而，事情遠沒有那麼順利，在回美國的飛機上，他們才得知，並沒有被美國批准入境。於是，在到達紐約紐華克機場之後，他們被關進小黑屋。好在中國駐紐約的總領事館人員趕到，將他們順利接出。

決定留在瑞士的同學，都是簽證已經過期或者即將過期的，他們無法回到美國，也面臨無法回到中國的局面。領館目前只能協調，可以暫時留在瑞士，但是所有的生活和住宿問題都需要自己解決。

這21個留學生艱難的回國之路，是眾多海外中國留學生處境的一個縮影。有人這樣總結：「新冠疫情，中國打上半場，世界打下半場，華人留學生『打全場』！由於回國一票難求，留學生還在『打加時』，更悲催的是加時賽依然遙遙無期！」的確如此，這是數十萬滯留海外的留學生群體的真實寫照。

而留美學生面對的情形更加複雜。美國近日接連頒布歧視性政策，在「暫停中國某些非移民學生和研究人員入境」的通知發布後，6月2日，美國大使館又傳出消息，取消中國大陸地區6月8日至6月26日的移民和非移民簽證預約。換言之，基本全部類型的赴美簽證均取消預約。

在美國各種「趕人」的政策下，留學生回家並不容易，機票天價且一票難求，中國民航局限制航班的「五個一」政策亦讓留學生怨聲載道。所謂「五個一」政策，是指民航局頒布於3月29日開始實施的：「一家航空公司一個國家一條航線一週一班」的國際航班政策。據統計數據顯示，3月29日——4月4日「五個一」政策實施首週，我國國際航班量減至108班，降幅85.3%，僅相當於疫情爆發前的1.2%。再加上為減少疫情的跨境傳播，大部份國家都暫停了轉機服務，這就造成了留學生回國「一票難求」。

從中國民航網微博的評論可以看出，留學生如今確實因為買不到機票而焦頭爛額、叫苦連天。例如中國民航網發布6月航班的安排，線民譏諷評論為「這是陰間航班嗎，怎麼我一張票都看不到？」「如果還有航班還有票，我就叫你爹。」實際上，即使「幸運地」從票代那裡買到了天價機票，也不保證可以順利起飛。

據教育部最新公布的數據顯示，2018年中國大陸出國留學人數達到66.2萬，其中留學美國的學生人數為36.3萬，佔一半多。「一國一個航空公司一週一條航線一個航班」政策，對於留學美國的學生來說影響尤其大。因此，多位留學生在採訪中呼籲，希望國家針對留美學生多開設包機，或者適當的放緩美國航線的「五個一」政策，為因簽證到期等不得不立刻回國的學生開設「綠色通道」。專家也建議，隨着中國疫情得到控制、機場防疫手段的優化，可開放更多航班和二類機場，增加包機數量和頻率，疏解中國數十萬滯留海外的留學生「堰塞湖」問題。

「五個一」無奈與鼓勵之舉

被留學生廣泛詬病的「五個一」政策開始於國際疫情大爆發之際。今年3月，在中國國內疫情得到有效控制之時，國際疫情開始大爆發。為控制海外疫情輸入中國，3月19日，中國民航局發布通知，國際航班以3月12日的第五期航班計劃為基礎，只減不增。3月26日，民航局繼而下發《關於疫情防控期間繼續調減國際客運航班量的通知》，於3月29日在3月12日的第五期航班計劃基礎上執行「五個一」。「五個一」政策主要是指，1家航空公司在1個國家內保留1條航線1週不超過1班。

據中國民用航空局運輸司二級巡視員靳軍號表示，作出「五個一」的調減航班決定，體現了負責任的大國擔當。民航局出臺「五個一」政策主要是基於兩方面考量：一是針對當前的形勢和背景；二是基於前期開展的基礎性工作。靳軍號表示，按照國務院聯防聯控機制統一部署，在此前民航局應對境外疫情輸入採取了三項措施：第一，對國際客運量進行控制，要求中外航空公司在每條航線的航班量只減不增；第二，用調整第一入境點的方式把北京入境的國際航班進行技術調整；第三，是民航局持續更新《運輸航空公司疫情防控技術指南》，該指南是對運輸航空公司在疫情防控期間加強疫情防控的指導性技術操作文件。

這「五個一」也是引發中美航權之爭的矛盾焦點。回顧中美航線之爭的由來，可以看到這樣幾個重要時間節點：

1月23日，武漢封城；

1月31日，美國三大航空公司由於市場及防疫原因取消所有中國航班，同日美國政府宣布禁止來自中國的中國公民入境；

3月19日，民航局發布通知，以3月12日的第五期航班計劃為基礎，只減不增；

3月26日，民航局宣布於3月29日在3月12日的第五期航班計劃基礎上執行「五個一」；

5月22日，達美航空與美聯航申請多條中美航線飛行（每日一班）未被中國民航局批准；

5月23日，美國要求中國航司提前提交航班飛行計劃不然不予飛行；

5月25日，民航局開闢八國（不含美國）復產復工包機審批綠色通道，並透露6月國際客運航班預計將從134班增加到407班；

6月3日，美國威脅若不批准美國航司復航，將從6月16日起停飛中國航司航班；

6月4日，美國宣布禁止中國航司飛往美國，同日中國民航局發布調整客運航班的通知；

6月5日，美國宣布允許的中國航班數與中國允許的美國航班數相同，將中國航司每週航班限制為兩班。

梳理時間節點後可以看出，在6月4日美國宣布禁止中國航司飛往美國之後，民航局發布了《民航局關於調整國際客運航班的通知》取代已經實行了兩個月的《關於疫情防控期間繼續調減國際客運航班量的通知》（也即「五個一」），給前期未批准復飛的航司開了復飛之門。

回看「五個一」政策的核心要義就是：在中國最困難的時期堅持飛國際航班的中外航司，在「五個一」執行期間能繼續飛；此前取消航班的中外航司在「五個一」期間也不恢復。這個政策是一視同仁的，對國內航空公司和國外航空公司都是一樣的對待。第五期計劃沒有執飛國際航班的國內航司與其他國外航司和美國航司一樣，是無法在原「五個一」政策期間執飛國際航班的，不存在特別針對美國的情況。

博弈升級 中美該如何對等

為應對美國的要求，6月4日民航局發布的《民航局關於調整國際客運航班的通知》，該通知反應之快，讓業界猜測，是中國民航局早已運籌好的，只待合適時機正式發布。

按新通知，自6月8日起對現行國際客運航班「五個一」措施進行了調整，取消3月12日航班計劃的前提條件，主要涉及前期暫停執飛中國客運航班的95家外國航空公司。調整後，這些航空公司可以按照「五個一」措施原則，在本公司經營許可範圍內，選擇1個具備接受能力的口岸城市每週運營1班國際客運航班。

另外，此次調整措施的最大亮點是，結合實際輸入風險實施航班量的動態調整，即採取獎勵和熔斷措施。獎勵措施：一家航空公司同一航線航班如果連續3週沒有核酸檢測結果為陽性的旅客，則允許其在航線經營許可規定的航班量範圍內增加每週1班，最多達到2班。熔斷措施：一家航空公司在所運營國際航線上的單個入境航班中，核酸檢測結果為陽性的旅客人數達到5個，則該航司該航線航班暫停1週，若達到10個，則暫停4週。

新通知還留有提升空間，調整版「五個一」措施實施4週後，對疫情防控工作進行綜合評估，根據綜合評估結果研究後續增加航班的可行性。

按照新規，美國航司獲得了復飛中國航線門票，但因美國只有達美和美聯航申請了復飛中國，其他美國航司沒有申請，美國航司也就獲得了每週兩班的航權。然而，美國交通部立刻又發表公告，稱中美航司航班數量不對等，將中國航司航班數量限制為每週兩班以作為「對等」措施，又使得本已告一段落的中美航線之爭又面臨波折。

據瞭解，目前仍然在飛行中美航線的四家中國航司分別是國航、東航、南航、海航，一家每週一班。如果按美方要求，必然有兩家航司要停航，這使留學生回國之路勢必更加艱辛。

雙方各執一詞，分歧點何在？據業內人士分析，根據美方的邏輯，美國目前所希望的是一種事實層面完全對等的雙邊航班安排。但這是否就是航權協議中所希望體現的對等原則含義？業內人士認為，此舉是對航權對等原則的誤讀。

首先，航權對等是雙方承運人是否都具備同樣的資格與條件。目前，美方的邏輯是美聯航與達美兩家申請每週兩班的復航，因此中方只能也只有相應的指標。但這種看似的公平與對等，其實忽視了中方並沒有僅賦予上述這兩家航司資格。

與此相反，根據最新的民航局政策，美方原有執行中美航線的航司其實都可以向其提出申請。例如，美國航空也可以根據政策復航，但因其自身原因，表態不會在10月前重啟中美航線。從資格層面，中方並非只允許美方每週運營2班。而這種資格上的對等其實才是雙方在航班安排上的「機會均等」，而非事實層面的航班執行對等。

其次，回顧中美航線的歷史，雙方從來也沒有任何時刻在事實上達到雙邊航班完全對等。中美從1981年正式開通直飛航線後，除了最初的十年一直維持着雙邊數量極少的對等開航的狀態。進入新世紀以來，2011年，中美航空市場上，中方的市場份額是38%，美方是62%，而到了2014年，這一市場已經開始發生巨大變化，雙方已經成為各佔50%左右；到了2017年，這一份額則實現反轉，中方的市場份額已經超過60%，美方則不足40%。2019年，大部份中美之間的航空客運量都是由中方航司貢獻的。

近年來，中方二線飛一線航線的增長，極大蠶食了航線的利潤空間。美聯航就曾主動停飛西安及杭州航線。事實上，美方在航權資源上一直都沒有充分使用。從歷史來看，中美雙方在大多數時期都沒有真正達到過所謂的事實層面航班對等。

為此業內人士認為，美方現在的決定安排確實是對雙方航權對等、機會均等的誤讀。

解決之道 考驗雙方智慧

不得不承認，中美這次的航權資源爭議確實已經跳出了商業航空規則或者法律層面的範疇，夾雜着太多航權資源配置外的因素，也正變得更為複雜。

分析人士指，美國政府炒作中美航線的「公平」問題相當程度上是故意挑起中美矛盾，製造中國話題以轉移美國國內的矛盾。畢竟從美國國內疫情失控以來，將疫情防控不力的責任甩鍋給中國是特朗普政府屢試不爽的辦法。在這種政治操作下，美國航司無疑被架在火上烤了，被迫成為美國政府攻擊中國的武器。

而中方在對應此次政策背後，最大的擔心是不希望其他國家跟進效仿。因為，中美航線對等爭議對其他國家是有示範效應的。因此，中國民航局在考慮航班計劃調整時，不僅僅是針對中美航線的問題，更是必須要放眼國際其他地區的航權安排，構建一套「最惠國待遇」政策，讓所有的參與者都享有同等的權利。

儘管中美兩國民航部門還在僵持，但處境艱難的美國航司已經開始積極回應中國「熔斷」機制，進行核酸檢測了。據媒體報道，受新冠疫情導致旅行需求銳減影響，6月9日，美國機場的交通量較2019年同期下降了85%以上。此前，美國航司僅採取了要求空乘和旅客佩戴口罩，鎖定中間座位等並不十分嚴密的防疫舉措。如今，為了促進航空需求盡快恢復，美國航司實施了更加嚴密的登機檢測流程。達美航空表示，將於6月15日啟動一項計劃，對所有員工進行COVID-19活性和抗體檢測，這有助於恢復正常運作。

而中國正在執行美國航線的四家航空公司，也在想辦法遊說中國民航局，不能減少自己公司的航權，催促民航局拿出更穩妥的解決辦法。

為此，中美兩國民航部門，現在最需要做的，是理性的溝通與協商，而不是無端的指責和攻擊。雙方互相照顧對方的關切，平衡彼此之間的權益，坐下來坦誠溝通，達成一個令雙方都可以接受的航班安排。