台海兩岸

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台灣走不通的南向之路(2020.7)

發布日期:2020-08-10

☉文/龐建國

1990年代李登輝執政之時開始,台灣就有鼓勵南向開發東南亞市場以取代西進中國大陸市場的經貿政策,陳水扁和蔡英文都在這項政策上加碼。結果,事實證明,這條路走不通。

2016520日,台灣地區領導人蔡英文在她首任的就職演說中,大張旗鼓地提出了「新南向政策」,強調台灣要全力加強和東南亞國家經貿往來,「以擺脫以往過於依賴單一經濟體的現象」。4年後,今年的520日,她在連任的就職演說中,卻只輕描淡寫地說了一句「我們持續推動新南向政策的同時,也會積極開拓其他有潛力的市場」,就再也沒有任何話語和「新南向政策」有關,台灣前進東南亞之路到底怎麼了?

「改革開放」吸引台商西進大陸

強調台灣的經貿出路必須往南走,開發東南亞市場以取代西進中國大陸市場的政策主張,並不始自蔡英文,早在1990年代,李登輝擔任台灣地區領導人的時候,就開始推行這樣的政策。

1992年初,鄧小平發表「南巡講話」,主張中國大陸必須繼續走「改革開放」的道路,擴大開放市場門戶之後,全世界的資金開始大量進入中國大陸。先天條件上,海峽兩岸地理距離鄰近,語言文化相同,台灣的企業界當然不會放過這個機會,台商西進因而蔚為風潮。李登輝希望抑制這股潮流,於是在1993年提出了「南向政策」,提供輔導措施和優惠貸款,鼓勵台商往東南亞發展。

這項政策引不起台灣中小企業的興趣,因為對他們來說,去到東南亞,該地語言文化不同,基礎設施落後,有的國家政治情勢又不穩定,所以意願不高。倒是有一些規模較大的企業,聽信了「南向政策」的宣傳,認為西進大陸會有比較高的風險,南向發展可以享有頗為優惠的貸款,因而決定前往東南亞投資。

然而,1997年發生亞洲金融風暴,許多東南亞國家出現了經濟和政治亂象,幣值大貶,銀行倒閉,股市崩盤,眾多前往東南亞投資的台商血本無歸,有些人甚至於淪為流落海外的經濟犯。相對而言,中國大陸政策持續性和行政效能比較高,社會穩定,勞工的素質和紀律良好,投資環境明顯優於東南亞地區。於是,大量台商紛紛前進或轉進中國大陸,形成了台商西進不可阻擋的勢頭。

「南向政策」讓許多台商血本無歸

陳水扁的時代(2000年至2008年)曾經嘗試加碼推進「南向政策」,甚至於把鼓勵的範圍擴大到中美洲地區,成效依然不彰。反而是隨着台商在大陸市場的蓬勃發展,兩岸之間的貿易額節節上升。台灣對大陸和香港出口額佔整體出口額的比重,從不到20%一路攀升到40%左右。

馬英九的時代(2008年至2016年)不再強調「南向政策」,並且和大陸簽訂了《海峽兩岸經濟合作框架協議》(ECFA),讓兩岸經貿往制度化的方向邁進。結果是台灣對大陸和香港出口額佔整體出口額比重維持在40%左右的同時,對東南亞的貿易快速增長,使得東盟10國取代了美國,成為台灣對外貿易的第二大夥伴。

到了2016年蔡英文上臺,再提「新南向政策」,成績如何呢?事實上,看看統計數字就曉得,這4年來,台灣和東南亞國家的貿易增長乏善可陳,幾乎是原地踏步。更打臉蔡英文的是,今年4月和5月的統計數字顯示,與去年同期比較,台灣對東南亞國協的出口額分別衰退12.2%17.9%,佔台灣總出口額的比重降為15.2%14.1%,跌落至近年來新低,並且低於美國,再度淪為台灣外貿夥伴的老三。同一時期,台灣對大陸和香港的出口卻分別增加了14.0%10.3%,佔台灣總出口額的比重升為44.4%44.9%,創下了歷史性新高。

「新南向政策」依然成效不彰

從李登輝到陳水扁到蔡英文,東南亞都被視為台灣減少對中國大陸經濟依賴的主要出路,可是,「南向政策」失敗了還不夠,又來個「新南向政策」,依然灰頭土臉。為什麼這條路走不通?其實,只要真誠面對現實就曉得,東南亞市場是替代不了中國大陸市場的,原因大致如下:

首先,談成本效益評估。台商布局必須面對要素、運輸和交易三種成本,在要素成本方面,東南亞的工資和土地固然低廉,但是,若考量員工素質和管理,以及水、電、原料、配套部件供應等等,東南亞未必較佳。在運輸成本方面,中國大陸在地理距離、交通設施和產業集聚上,優於東南亞地區。在交易成本方面,台商在大陸市場享有語言文化的便利,大陸官方則提供了比東南亞國家效能要好的服務。

其次,論制度安排落差。台灣和東南亞國家沒有邦交,除了新加坡之外,沒有任何一紙自由貿易協議。相對的,海峽兩岸之間有着ECFA23項互惠協議的支撐,大陸方面還提供了「惠台31條」、「惠台26條」和因應新冠肺炎疫情協助台商的「11條」措施,制度安排導致的待遇差別很明顯。如果再考慮由大陸主導的RCEP即將啟動,制度安排的誘因就更突顯了。

真誠面對現實才有出路

最後,看市場成長展望。大陸的經濟體量將近東協國家5倍,近年來的經濟成長率仍高於東南亞地區,新增市場份額大小不言可喻。更重要的是,中國大陸已經邁開了產業升級轉型的步伐,東南亞則處在接收勞力密集產業的階段,除非台商不想轉型升級,否則,那邊的機遇比較大,是很清楚的。

「實踐是檢驗真理的唯一標準」,從「南向政策」到「新南向政策」的實踐經驗告訴我們,唯有真誠面對現實,遵循經濟規律,台灣的經貿才有出路,而這條出路注定了繞不開大陸市場。不務實,不管「南向」或「新南向」,都此路不通。

本文作者為中國文化大學國家發展與中國大陸研究所教授

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