☉文/子瞻

今年進入汛期以來，中國南方多地遭遇嚴重洪澇災害，共計超6000萬人次受災。在社會各界積極防汛救災的同時，對於中國「治水之困」的疑問層出不窮。面對一系列錯綜複雜的問題，從三峽大壩到鄱陽湖，從淮河到歙縣，每一處「觀測點」或許能成為瞭解當前防汛難點與重點的切入口，由表及裡探析其間的水利調度之爭、人水共處之辨、統籌協調之難、中小河流之困。

自今年入汛以來，中國南方多地遭遇嚴重洪澇災害。截至8月13日，汛情已造成6346萬人次受災，直接經濟損失高達1789.6億元人民幣，比前5年均值增加12.7%和15.5%，本次汛情也被稱為繼「1998年特大洪水」之後最為嚴重的一次。

特別是6月份以來，西南地區到長江中下游地區接連不斷受到區域性洪水衝擊，嚴峻的汛情呈現出三大明顯特點。

其一，降水總量多、局部強度大。6月以來，中國氣象台連續40天發布暴雨預警，梅雨期較常年偏長23天，梅雨期的平均降雨量為753.9毫米，比常年偏多168%，為1961年以來最多。其中最大的點在江西省婺源，6月份降雨量達到1966毫米，該數值超過北京三年降水總量之和。

其二，洪水集中。長江淮河超保證水位，全國634條河流發生超警戒線以上的洪水，且在空間上大多集中於南方。如洞庭湖、鄱陽湖、太湖等具有重要調蓄功能的湖泊均超保證水位，巢湖超歷史水位。

其三，中小河流洪水多發。在此次汛情中，除了長江、淮河等主要大江大河發生區域性洪水，中小河流水患問題更趨嚴重，共有397條超警戒水位，其中100條超保證水位，27條超過歷史最高水位線。例如，重慶的綦江在8小時內漲水10米，成為中小河流洪水突發的典型。

面對嚴峻的洪澇災害，社會各界在密切關注防汛救災進展的同時，也伴隨着諸多的疑問與思考。在輿論場中，三峽大壩為何防不住洪水、是否還將會出現1998年全流域特大洪水、應如何解決「每逢大汛必罹水患」的困境等等問題層出不窮，亟待得到厘清與解答。

不可否認的是，防汛工作極度複雜而專業，面對公眾的疑惑，與其縱向梳理本次南方洪災中的始末與得失，不如橫向選取其中最具代表性的「觀測點」或許更為清晰直觀。

從三峽大壩到鄱陽湖，從淮河到歙縣，每一處「觀測點」背後都分別代表着中國當前防汛的難點與重點。其或是水利調度之爭、或是人水共處之辨、或是統籌協調之難、或是中小河流之困，一系列問題錯綜複雜卻又備受關注，無不直指當前中國「治水之困」。

三峽大壩：攔蓄洪水是對是錯

自2002年三峽水庫建成之後，每當中國遭遇重大洪水災害，圍繞三峽大壩是否能有效攔蓄洪水的問題總會引發公眾廣泛討論，乃至一度造成凡有汛情必有「三峽大壩無效論」的聲音出現。

然而，秉持上述觀點之人無疑忽視了三峽大壩在攔蓄長江上游洪水中的重要作用。當前，中國南方水災儘管形勢嚴峻，但仍為區域性大洪水。多位水利部門專家提醒，需要謹防長江上游突降暴雨，導致上下游汛情疊加形成全流域洪水，再現「1998年特大洪水」的局面。而保住長江上游平穩度過汛期，正是三峽大壩在其中發揮着關鍵作用。

作為長江防洪體系的重要一環，三峽水庫6月29日開閘洩洪。7月2日，「長江2020年第1號洪水」流入三峽水庫，經過攔蓄，削峰率達三成。而在整個長江發生流域性大洪水期間，三峽水庫出現3次50000立方米每秒以上的入庫洪峰，經過攔洪削峰錯峰，減輕下游防洪壓力，打出「時間差」。

應急管理部副部長兼水利部副部長周學文指出，在此次汛情中，長江三峽上游的30多座水庫攔蓄洪水300多億立方米，減輕了中下游的防汛壓力。另據水利部專家向內地媒體介紹，三峽防洪庫容達到220億立方米，「用我們行業內說，假設發生千年一遇的洪水，通過三峽的調蓄，可以讓荊江河段的洪水變成百年或兩百年一遇的水平。」

其實，圍繞三峽大壩真正有意義的爭論，並非「有用」與「無用」之爭，而是何時攔蓄的策略之爭。有專家指出，三峽是用來防荊江大洪水，防止可能出現的毀滅性災害，面對中小型洪水不應攔蓄。儘管三峽攔截中小洪水可以減輕當地的防汛壓力，但卻導致地方過度依賴三峽水庫。此外，攔蓄中小洪水會佔據三峽的防洪庫容，若再遇1954年的洪水強度，當前三峽防洪庫容或許捉襟見肘。

清華大學水利系教授周建軍接受媒體採訪時表示，常年攔中小洪水，不但會增加三峽的防洪風險，而且由於中下游長期沒有經過洪水，河道會發生萎縮，進一步增加洩洪風險。長江的堤防高水位段，需要經過安全洪水，讓堤防經受一定考驗，及時發現隱患及時修補。由此可見，三峽大壩如何做到靈活攔蓄洪水將直接影響長江全流域防汛部署。

鄱陽湖：人水爭地如何破局

在今年汛情中，長江流域首個紅色預警出現在江西鄱陽湖，其在7月12日零時水位突破有水文記錄以來的歷史極值。作為中國第一大淡水湖，鄱陽湖對於調節長江流域水文具有重要作用，是長江進入下游之前最後一個大面積「蓄水池」。

值得注意的是，今年汛情來臨前，鄱陽湖作為季節性湖泊水位原本處於歷史偏低水平，在枯水季湖面積可縮小至約500平方公里，近年來也常與「乾涸」一詞相伴出現在公眾視野之中。

然而，隨着流域內普降大雨，加之長江水倒灌入湖，鄱陽湖水位快速上漲，單日漲幅曾一度達到0.65米。在汛期之中，鄱陽湖主體及附近水域面積已達4206平方公里，為近10年最大，面積直逼中國最大湖泊青海湖。

7月13日，江西省防汛抗旱指揮部發出緊急通知，要求多地湖區所有單退圩必須主動開閘分蓄洪水。而由單退圩引出對「人水爭地」問題的反思，並未隨着水位控制而停止，究竟是「人進水退」還是「人退水進」，鄱陽湖成為最佳「觀測點」。

設立單退圩是在反思1998年洪水基礎上採取的主要舉措。此前，由於不斷地圍湖造田，鄱陽湖的調蓄洪水能力越來越弱，湖區水位也越來越高。1998年洪水之後，中國決定實行退田還湖和移民建鎮，退田還湖的方式分為雙退和單退。前者為退人又退田，後者為退人不退田，民眾要搬出圩區，但土地可以耕種，低水位時在堤內種養，只要水位觸碰了進洪水位，必須要主動開閘進洪。

但是原本作為防洪體系中的最後一道保險，長期以來卻始終是最為薄弱的一環。在1998年之後，這項制度幾乎從未被啟用。其背後的原因紛繁複雜，曾有水利規劃專家撰文分析稱，蓄洪區缺乏嚴格管理制度，由於移民補償標準低、群眾搬遷意願不強等問題，蓄洪區人口和經濟發展控制難度大，難以達到「分得進、蓄得住、退得出」的要求，一旦分洪運用損失巨大，需要分洪時越發困難。

尤其是近年來蓄洪區內農業結構調整，隨着青壯年勞動力離開農村，土地開始集約化經營，種植、養殖等適應性農業面積增多，傳統農作物面積減少。但根據2006年頒布的補償規定，相關補償僅針對傳統農作物，補償標準與補償範圍都未能及時跟上社會經濟發展的變化。即便如安徽在2018年新頒布的補償規定，在移民安置中平均每人也僅能得到1.61萬元人民幣的補助，與實際搬遷成本相去甚遠。

這一系列表象問題揭露出「人水爭地」的根本矛盾，即蓄洪區因承載蓄洪功能，國家對其產業發展多有限制，使當地既無法發展第二、三產業，也很難進化到現代化農業。但當地居民仍要發展生產、改善經濟，因此不得不在有限空間內尋找到自救之路。這一自救之路與靈活防汛要求無法充分協調，徹底的移民搬遷又因資金補償問題難以大規模開展。

可以預見，在未來很長一段時間內，「人水共處」都是無奈之下的唯一選擇。在行政命令的強制要求之下開閘洩洪，注定只能解決一時之急，甚至存在引發群體性事件風險。通過前瞻性的機制規劃找到新的破局之法，是下一段解決人水爭地的關鍵。

淮河：分段治理如何有效統籌

7月20日8時，隨着國家防汛抗旱總指揮部下達命令，淮河王家壩開閘洩洪。從通知將要啟用蓄洪區到王家壩正式開閘，只有一夜12小時，從決定開閘到執行開閘，只有50分鐘。2000多名居民徹夜轉移的場景令人動容，但其背後是淮河安徽段長期以來的防汛壓力，以及分段治理與統籌規劃如何兼顧的現實問題。

對安徽北部而言，淮河上游支流來水，是每年防洪中最大的壓力。支流來水猛而急，不只是受到自然地形和天氣影響，還與上游河南省近年來的河道治理有關。河南省水利廳官員總結河南治淮經驗時曾指出，河南治河的方式，具體而言，就是截彎取直和退堤。

這一方式對安徽產生直接影響。以大洪河為例，在安徽河段彎彎曲曲，但在河南境內把很多彎曲處變成直流，水流速加快。通過退堤拓寬河道，水面擴大，通過的流量隨之增大。曾參與大洪河河道治理項目的安徽水利官員對內地媒體透露，當時，安徽和河南討論得很激烈，安徽反對打開河道。因為大洪河支流拓寬後，原來只能過1800立方米每秒，現在可以達到4000立方米每秒，擴大一倍，流量幾乎相當於半個淮河幹流，對安徽的壓力非常大。

由此可見，對跨行政區劃的流域治水而言，治理時常伴隨着博弈。有水利專家指出，安徽攔不住河南，但江蘇能攔住安徽，安徽被堵在中間，受災最重。淮河上游來水快，中游洩洪不暢，下游洪水出路不足，是淮河迫切需要解決的根本問題。

無論是汛情應對還是平時治理，分河段治理有利於責任落實，但同時如何加強統籌協調成為治水關鍵。在7月17日中共中央政治局常務委員會會議上，中央高層專門圍繞防汛救災工作研究部署，明確指出各有關方面要加強統籌協調，發揮各自專業優勢，形成省市間、部門間、軍地間、上下游、左右岸通力協作的防汛救災格局。要把責任落到防汛救災全過程、各層級，到崗到人，落實汛期工程巡查防守責任制。

從淮河這一「觀測點」可以明顯看出，在壓實各方責任的基礎上，治水應該以流域為單元進行綜合治理，既涉及上下游左右岸之間的統籌，也要處理好流量關係。防洪也必須遵循流域的概念，不能一味按照行政區劃進行，要繼續強化統一指揮與統一調度。

歙縣：中小河流洪水為何頻發

在7月7日全國高考當天，安徽歙縣因洪水導致大量考生無法按時抵達考場，而被迫推遲高考，一時間引發全國關注。前日，歙縣地面的四條河流上游普降特大暴雨，一個月以來的持續性降雨使得地面徑流增加，上游多個洪峰疊加而至。

作為暴雨性洪水，從降雨到形成洪水，就在短短數小時之間，對預測提出高要求。歙縣預警系統和水文監測手段的不足成為遭受洪災一大重要原因，也是此次汛情之中中小河流水患頻發的縮影。

相比於1998年特大洪水，中國大江大河幹流防洪能力得到提升，但在今年的汛情中，中小河流的防洪標準偏低、治理投入不足等短板卻暴露無遺，其造成的財產損失和人員傷亡甚至比大江大河更加可畏。

當前，中小水庫的水庫管理水準和監測技術欠缺是普遍現象，很多水庫並不清楚自身的入庫流量和溢流量，更缺乏人力時刻監控。對此，國家減災委專家委員會委員程曉陶認為，對中小水庫而言，建設完善預警系統的技術門檻不低。準確預警的前提是數據的準確，比如上游的來水量有多少，最大的溢流量可能達到多少，如果只是少量溢流，預警也不合理，會給下游造成「狼來了」的效果。

溢流準確預警的前提是對上游水文數據的充分及時監測。水文監測的對象不是一個點，而應是一個面，當很多支流彙集到一起時，尤其需要知道上游的面雨量。對歙縣來說，水文站是稀缺品，整個城區只有漁梁壩一個水文站。在此情況下，水文預警和預測難以進行。

水利部曾對安徽省長江流域2016年洪水災害做過調研。當時的調研報告指出，當前的治理方式，存在零散性、局部性，且不連續等問題，達不到明顯效果，其中中小河流最容易出現薄弱環節。

程曉陶表示，相較於大江大河的系統性防洪建設，中小河流在治理上最主要的問題是缺乏統籌規劃。目前中小流域治理按分級管理由地方政府負責，因各地經濟發展不一，大量中西部地區無力全面治水，主要在中央專項項目支持下建設重點河段的防洪工程，缺乏高層統籌和綜合治理。

此外，中小河流的防洪標準偏低，普遍而言為5到10年一遇的標準，最多為20年一遇標準，與發達國家相比仍有不小差距。降雨量稍微大一些，就容易出現漫堤、潰堤、受淹等各種災情。因此，防汛工作在抓「大」的同時如何防「小」，如何盡快補強當前薄弱環節，成為一道亟待解決的命題。