☉文/區漢宗

行政長官林鄭月娥強調香港沒有「三權分立」，香港享有的行政、立法、司法權並非跟中央分權，而是由中央政府授權，「三權」要透過行政長官向中央負責。林鄭月娥的話，擊中了「三權分立」與「司法獨大」的要害。

特區政府教育局去年就高中通識教科書推出了專業諮詢服務，近日多家出版社的修訂內容出爐。修訂內容不再謬稱「三權分立」、不再美化所謂「公民抗命」、不再宣揚「本土意識」、不再造謠醜化內地……修訂的內容讓某些別有用心的團體和個人氣急敗壞，而真正讓他們惱怒的是，他們再也不能以教科書為手段鼓動年輕人做「政治燃料」，再也不能從思想上控制價值觀正在成型期的孩子們。

（一）一石擊破水中天

教育局局長楊潤雄對此作出回應，明確指出香港無論在回歸前後，都沒有三權分立制度，教科書必須清楚講出事實。行政長官林鄭月娥9月1日理直氣壯地說：「從今天開始、從我這屆政府開始，我們很重視正本清源、撥亂反正，正確的說話要有膽量說出來，否則不斷把不正確的說話或混淆的說話傳播開去，便失去了原本的意義。」「三權分立」謬論橫行，亂港久矣，是時候揚清激濁、彰善癉惡。特首從教育、公眾層面入手，理直氣壯講清正理，駁斥謬誤，這是有擔當、敢負責的表現，也是本港由亂轉治的重要象徵。

林鄭月娥的話，猶如一石擊破水中天，擊中了「三權分立」與「司法獨大」的要害。反對派陣營暴跳如雷、如喪考妣。大律師公會發聲明，聲稱林鄭月娥有關說法無根據，不符合《基本法》中清晰訂明和界定「三權分立」的條文，亦偏離過往不少法庭闡述香港特區政府架構的權威案例。反對派喉舌《蘋果日報》的社評聲稱：「北京及特區政府大力否定三權分立，把特首置於體制之上，意味法律之前人人平等的原則固然打了折扣，司法機構及法官難以再依法律、案例制衡行政、立法機關，反而得考慮是否配合政府，配合政策及政治決定。當法官得左顧右盼second guess特首、政府的意見甚至加以配合時，司法獨立自是無從說起，市民自由、權利的最後屏障也登時失去。可以說，今次否定三權分立論雖從教科書開始，實際劍指的卻是法院及法官，卻是司法獨立。」

「三權分立」、「separation of powers」分別在近年的法官判詞中出現逾百次，這顯示「三權分立」的錯誤觀念在法官中已根深蒂固、習非成是。攬炒派議員引用法官的判辭來證明回歸後的香港實行「三權分立」，殊不知這些表述大多是翻譯自法官「Separation of powers」的英文表述，並不嚴謹，而且其選擇性忽視了《基本法》中20餘處體現「行政主導」原則的條文。終審法院前常任法官列顯倫表明：「上述案件的裁決引起很少公眾回應，因為這些判決，甚至更多的判決，通常是如此的長篇累牘、冗長囉嗦，以至於沒有記者能夠準確地理解，因此也沒人敢提出批評。客觀上，公眾因為這些鋪天蓋地而來的文字而被迫沉默了。公眾由於對法律認知的缺失，更由於法官老爺的故弄玄虛，賣弄文字，不得不自知之明地遠離法庭裁決，而法庭裁決則更加有恃無恐，唯我獨尊。」

林鄭月娥就所謂「三權分立」問題作出撥亂反正的表述，港澳辦、中聯辦發言人發表談話，表示贊同和支持。兩辦聲明指出，關於「三權分立」的爭議，涉及如何正確理解香港特別行政區政治體制的重大問題，必須說清楚，講明白。兩辦發言人表示，政治學意義上的「三權分立」一般是對主權國家政體而言。香港一些人鼓譟香港實行的是所謂「三權分立」，實際上是一個偽命題，其真實意圖是欲擴大立法權和司法權，削弱行政長官和特別行政區政府的管治權威，抗拒中央對香港的全面管治權，從而挑戰香港特別行政區的憲制秩序，把香港變成一個脫離中央管治的獨立政治實體。這是要害所在。現在必須正本清源、撥亂反正，把被顛倒的是非顛倒過來。

（二）香港回歸前後都不存在「三權分立」

我國是單一制國家，香港是一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。香港特區的政治體制是中央以法律規定的，香港特區不能自行決定。就權力來源而言，特別行政區享有的高度自治權包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，均來自中央的授權。香港政制就其屬性和定位來說，仍是一種地方政治體制，在香港的三權之上，存在一個凌駕性的中央權力，這是一個縱向的權力隸屬關係，絕非香港內部處於同一層面的橫向分權關係。

自上世紀80年代《香港基本法》起草至今，中央有關部門權威人士和內地專家學者多有論述，明確指出香港政治體制無論在回歸前還是回歸後，都不是「三權分立」。

在《基本法》起草過程中，曾有人提出香港特區要搞「三權分立」。但在1987年4月，提出「一國兩制」構想的鄧小平在會見基本法起草委員會委員時，就明確指出：「香港的制度不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港現在就不是實行英國的制度、美國的制度，這樣也過了一個半世紀了。現在如果完全照搬，比如搞三權分立，搞英美的議會制度，並以此來判斷是否民主，恐怕不適宜。」鄧公的談話，成為《基本法》起草的指導思想。

1987年4月17日，「基本法政治體制小組」港方負責人查良鏞表示：小組較早前決定的政制，不是真正的「三權分立」。「小組」中方負責人蕭蔚雲表示：將來香港不是一個國家，所以採取「三權分立」不一定合適。

「三權分立」在香港是一個偽命題，香港從來沒有實行「三權分立」。回歸前，港督兼任行政機關及立法機關的主席，立法局議員及司法機關人員都由港督委任；港督則由英國直接委任，港人並無權選港督；直至臨回歸前約十年才開始有立法局部份選舉，並取消由港督兼任立法局主席；回歸前，本港亦無司法獨立，本港的終審權在英國樞密院。回歸後，《中國憲法》和《香港基本法》規定的特別行政區制度是國家對某些區域採取的特殊制度，香港的政治體制，是中央直轄下以行政長官為核心的行政主導，行政、立法和司法互相制衡互相配合。

在這一制度下，中央政府擁有對香港特別行政區的全面管治，既包括中央直接行使權力，也包括授權香港特別行政區依法實行高度自治。對香港的高度自治，中央具有授予權、監督權，香港的三權都沒有完全獨立運作、不受中央監督的法律空間。所謂香港「三權分立」並不存在，這樣的謬論必須駁斥。過往香港社會對這個重要的憲制問題不清楚或錯誤理解，現時要正本清源，撥亂反正。

（三）炒作「三權分立」的核心是鼓吹「司法獨大」

「三權分立」既然是「偽命題」，反對派陣營為什麼不厭其煩地炒作呢？究其實質，就是企圖擴大立法權及司法權，將司法獨立搞成「司法獨大」、「司法獨裁」，架空行政權，矮化行政長官，進而達到否認中央對香港全面管治權的目的，將香港變成「獨立」或「半獨立」的政治實體，骨子裏是「港獨」思維在作怪。炒作「三權分立」的核心，是鼓吹「司法獨大」、「司法至上，法官治港」。對此，《蘋果日報》社評已供認不諱，聲稱否定三權分立論實際劍指的是司法獨立。

香港終審法院前常任法官烈顯倫在兩份報章分別發表了題為《是時候緊急改革了》和《New Legal Mindset》（法律新思維）的文章。烈顯倫對香港司法獨大弊端的批評一針見血，包括：法官通過審理相關案件，把自己抬高到了全國人大的位置，由此自我賦權意圖否定全國人大的憲制地位；法院持續地讓公共利益屈從於個人權利的主張，這實質上變相直接鼓勵「違法達義」，法院在過去一年裏幫助創造了導致街頭混亂的社會環境，實際上不僅僅是包容，而是在縱容街頭暴力；最糟糕的是，法院允許律師顛倒《基本法》，它不是香港穩定繁榮的保障，而是被用來鑿擊法律和秩序的工具。烈顯倫大聲疾呼：「當下司法機構受弊端困擾，需要改革。」

烈顯倫一針見血地道出了香港市民對司法體系的不信任，以及對「警察拉人，法官放人」的強烈不滿。長期以來，尤其是「修例風波」以來，香港警方在掌握充分證據的情況下抓捕的暴徒為數不少，但不少被捕嫌犯很快被法官批准保釋，甚至一些被控暴動罪或干犯香港國安法等重罪的嫌犯，也在極短時間「放人」，於情於理都令人難以想通。

立法會前主席曾鈺成亦表示：「最令人不安的，是法官在判詞裏毫不掩飾地表示他對被檢控者的同情、包容甚至欣賞，以及對執法人員的敵意和歧視。當一位法官在審判多宗案件時無一例外地表現出這樣一種態度，人們便很難相信他在社會事件上的個人立場沒有影響他的判決；很難相信他『只看法律、不看政治』；很難相信他做到司法誓言的要求，『以無懼、無偏、無私、無欺之精神，維護法制，主持正義』。」

例如，東區法院裁判官何俊堯多次判決都惹來爭議，包括：在庭上稱讚在立法會搗亂的前「香港眾志」被告為「未來社會棟樑」，又說向警察宿舍擲汽油彈的縱火暴徒沒導致任何人受傷，「唯一受傷可能係被告被制服嘅時候」，更多次稱警察作供講大話不可信，明顯地偏袒攬炒派。但備受爭議的何俊堯不僅未受罰，反而升職加薪，備受重用。公眾質疑為何何俊堯會升職和大幅加薪，這是否司法獨大，官官相衛？

再如，8月23日，廣東海警在南海水域截獲一艘快艇，拘捕12名偷渡客，被捕者包括涉嫌協助「我要攬炒」組織呼籲國際制裁中港而違反《港區國安法》的李宇軒，12人中11人被控不同罪名而正保釋候審，他們原擬逃往台灣尋求庇護。12名潛逃台灣失敗者當中7人，其保釋裁判都是經東區法院主任裁判官錢禮處理。錢禮讓疑犯保釋，或讓他們有機會潛逃，例子不勝枚舉。

近期涉及黑暴的案件，除了有確鑿錄像證據的罪成之外，不少由證人作證的案件，均在裁判官「證人非誠實可靠的證人」的臆斷下令疑犯脫罪。例如裁判官何俊堯稱作供警員「大話冚大話」，裁定區議員仇栩欣涉襲警罪名不成立，並再次以「警方證供不可靠」為由，判涉黑暴被告無罪釋放。黎智英刑恐案，裁判官鍾明新亦稱，當事記者也非誠實可靠的證人，裁定控罪不成立，黎智英當庭獲釋。所謂「證人非誠實可靠的證人」，已成為裁判官罔顧被告犯罪事實，刻意為被告脫罪的「殺手鐧」，這是司法至上、司法獨大、司法獨裁的突出表徵，令市民對司法機構信心每況愈下。

立法會議員葛珮帆曾在立法會會議上反映，有市民向她投訴，有法官參與反修例的公開聯署，又有法官審理涉及反修例的案件時判刑不適當。她問政府，對法官的投訴會否獲得處理，法官應否接受公眾監察以提高司法制度的公信力，以及如何保證法院有一致的量刑標準。政府回應指，在處理針對法官的投訴時，「司法獨立必須受到保障和尊重」；投訴必須由司法機構自行處理，處理投訴的審議只能由法官進行，「不受外來的影響或干預」；至於量刑，是「由法院行使獨立司法權力來履行」的。這就是說，因為要保障司法獨立，法官不能接受來自司法系統以外的監察。葛珮帆指出，政府的回應，令人覺得是在鼓吹司法獨大，只容許法官「自己人查自己人」，有「官官相衞」之嫌。

（四）香港司法機構千瘡百孔

烈顯倫作為一位德高望重的法律界前輩，他在文中談及有法官「自我賦權」的問題，他認為最令人驚詫的例子，是兩名高等法院法官去年11月判決的《禁蒙面法》案，「他們全面宣稱《緊急情況規例條例》牴觸了1997年6月後在香港確立的『憲制秩序』」。在烈顯倫看來，上述法院對「一國兩制」政策的理解，「遲鈍得令人瞠目結舌」；在效果上，這些法官通過決定香港的憲制秩序應該如何，「把自己抬高到了全國人大的位置，由此自我賦權擊倒一項至關重要的主要立法」。烈顯倫批評香港司法機構千瘡百孔，卻未見改善。

對於香港司法機構千瘡百孔的問題，筆者2013年1月在本刊用「柳蘇」筆名撰寫的《貫徹基本法不可回避的問題》一文亦有論及，包括：

1、香港法律界和司法界排斥人大釋法。1999年1月29日的吳嘉玲案，是回歸後第一個居港權案，終審法院裁定港人所有內地子女可享有居港權，引發了可能釀成160多萬內地移民湧港的嚴重危機。如此判決，已經違反了《基本法》有關居留權的立法原意，偏偏法官意猶未盡稱：「法院必須具有司法管轄權，去審核全國人民代表大會及其常務委員會的行為，以確保這些行為符合基本法。」如此自我賦權，與兩名高等法院法官判決《禁蒙面法》案一脈相承。

2、香港法院挑戰中央司法主權。國家最高立法機關對《基本法》釋法僅5次，人大常委會釋法包含中央對香港的司法主權意涵，對《基本法》涉及中央與特區關係事務的條文，香港法院沒有最終解釋權，這一點對中央政府在香港行使主權非常重要。由於人大釋法一直受抵制，由此衍生的另一個嚴重後果是，對《基本法》涉及中央與特區關係事務的條文，除了剛果案外，香港法院並沒有按照《基本法》規定提請人大解釋，甚至違反人大已經解釋過的有關條文。

3、形成「司法至上」「法官治港」局面。《基本法》設置的解釋機制使全國人大常委會對《基本法》的解釋權，只構成「最低限度的司法主權」。但香港回歸以來，香港法院往往沒有尊重中央對香港「最低限度的司法主權」，沒有尊重人大常委會的立法解釋優於香港法院的司法解釋。而且《基本法》未授予香港法院「違憲審查權」，法無授權不可行，香港法院行使包括狹義和廣義在內的「違憲審查權」，是明顯的越權。但香港法官動輒以「違憲審查權」，判決錯綜複雜的社會、經濟和政治問題，使行政權力不斷受到司法擴權挑戰，特區政府日益陷入管治困境，而且赤裸裸挑戰中央對香港的全面管治權，形成「司法至上」、「法官治港」、「香港司法凌駕中央司法主權」的局面。

（五）應提出必要的司法改革措施

烈顯倫強調：「當下司法機構受弊端困擾，需要改革。」作為一種原判錯誤的補償，當法官犯錯律政司就需上訴是遠遠不夠的。每個法律制度下會出現原判錯誤的情況，有時是由於人為，有時則是由於體系出問題。導致原判錯誤的原因可能是執法機構嚴重失職，或者司法機構的成員對彰顯公義所持有的態度偏頗。香港法官偏頗立場愈來愈明顯，而監察司法機構的機制明顯不足，政府及司法機構必須審慎看待，提出必要的司法改革措施。

1、設立「監察司法委員會」及「量刑委員會」監察「司法獨大」

英美司法體系多年來一直積極探索量刑規範議題，設立規範的量刑標準，制衡法官的量刑權力。英國在時任司法大臣施仲宏推動下，於2010年設立英國量刑委員會，以進一步確保法院量刑公平透明和一致。美國為了限制法官的自由裁量權，更早於1970年代中期便展開連串改革運動，促使國會在1984年通過《量刑改革法》，授權成立量刑委員會，統一指導量刑。英美等普通法適用國家銳意推動司法改革，確保法庭的量刑、裁決公平透明，符合公眾利益。

香港司法機構亦應與時俱進，順應民意，仿效英美司法改革，接受由社會各界組成具公信力的獨立機構監督，令法庭的量刑裁決真正彰顯法治公義。不少政界和法律界人士建議，政府應設立由法律界及非法律界人士組成的監察司法委員會及量刑委員會，向法庭建議針對某類刑事案的量刑指引，增加法律本身的認受性及司法系統公眾參與度，從而真正做到審判公平公正。

目前，司法機構內部雖設有《法官行為指引》，作為法官遵守行為的準則，但只屬指引性文件，並不等同法律，即使有法官違反了該指引，也無施加任何罰則。制衡司法獨大，政府及司法機構應參考英國等海外國家的做法，盡快設立監察司法的獨立機制。很多奉行普通法的國家，如英國、美國、加拿大、新西蘭等，都已有監察司法的獨立機制，故此香港要設立量刑委員會和監察司法委員會並不困難，有很多國家可借鏡。

2、需要更有代表性的推薦委員會來推薦法官

香港共有182名法官及司法人員，當中24人為資深法官(包括終審法院首席法官、終審法院7名本地法官和15名海外法官，以及高等法院首席法官)。根據《基本法》，法官及司法人員由行政長官任命，而其任命則依據司法人員推薦委員會的建議。目前司法人員推薦委員會由9名人員組成，除了終審法院首席法官以及律政司司長外，其他4人均為法律界人士，包括兩名法官，以及律師公會和大律師公會代表，只有3人是由特首委任的非法律界人士。委員會會議的委員中，若有兩人反對，決議就不能生效。律師公會和大律師公會代表以及兩名法官，是否存在利益衝突令人質疑，但在委員會主導委任中的作用極其重要。

烈顯倫點名香港大律師公會，批評該機構一再打著「高度自治」的旗號顛倒《基本法》。他直言，香港的律師「對現實的視而不見發展到了令人驚心的地步」。全國政協副主席梁振英亦批評大律師公會極不專業，表示早已不視對方為專業團體。

去年10月9日，前大律師公會副主席蔡維邦突然宣布辭職，引起軒然大波。而辭職的原因，與「大律師公會近年來被背後的圈子操控，破壞法律原則，屢屢把矛頭指向依法履職的警察、而無視極端激進分子的影響」有關。鑒於此，司法人員推薦委員會需要改革，可以增加名額，讓沒有利益衝突的人去主導委任，修補委任法官的漏洞。