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香港沒有「三權分立」的政制土壤(2020.11)

發布日期:2020-12-03

☉文/馬建波 香江智滙副會長

早前香港特首林鄭月娥與教育局局長楊潤雄提出:香港從來沒有「三權分立」(即:回歸前沒有,現在也沒有)。關於香港是否存在「三權分立」的問題,再次成為社會和法律界爭議的焦點。甚至有反對派借2017年7月習近平主席蒞臨香港視察時提出的「三權合作」思想,及《港區國安法》的頒布實施,反污「香港司法獨立」受到了衝擊和影響。這是對《基本法》、《港區國安法》和習主席講話精神的肆意曲解。香港特區回歸以來一直遵循《基本法》,落實行政主導原則,香港「行政權、立法權與司法權」應圍繞這一基本原則,相互配合,確保特區政府依法(國家憲法和特區《基本法》)施政。這是習主席講話的核心思想,也是林鄭月娥特首近日回應社會爭議時所指的香港只有「三權分工」。「三權」機構依據《基本法》所規定許可權履行職責,而非司法界所理解的「三權分立」各自為陣的邏輯。同時也說明在國家憲法和《基本法》框架內,香港並無「三權分立」的政制土壤。

高鐵「一地兩檢」方案遵守法治精神

關於香港是否存在「三權分立」的爭議,自回歸以來就沒有停過。司法界最激烈的爭議出現於2017年12月,當時香港大律師公會曾針對全國人大常委會全票通過廣深港高鐵香港西九龍站「一地兩檢」合作方案,發表了一份措辭強硬的聲明:「全國人大常委會批准香港『一地兩檢』的決定,是回歸後在香港落實執行《基本法》的最大倒退,嚴重衝擊『一國兩制、港人治港』及香港法治精神。聲明還批評:該決定沒有任何法律基礎,無視《基本法》第18條的規定,相比過往全國人大的釋法案例更具爭議性,對香港法治更具殺傷力。認為此舉無可避免地削減本地及國際間對特區奉行『一國兩制』及香港法治的決心,侵害了《基本法》的完整。」大律師公會在聲明中特別強調「一地兩檢」合作安排違反《基本法》第18條的規定,這恰恰說明大律師公會對香港《基本法》與國家憲法的關係定位仍存在一定程度的曲解。因為「一地兩檢」合作安排是當年國家推進落實「一帶一路」倡議和「十三五規劃」,發展高鐵經濟的戰略部署之一,是依據國家憲法作出的重大戰略決策。從法律角度和國家大局而言,根本不存在抵觸《基本法》的問題,香港是依據《基本法》實行「一國兩制、港人治港」方針的特別行政區,首先應尊重國家憲法和香港《基本法》的權威,服從和服務於國家經濟發展大局。更何況高鐵經濟「利國利港利民」,更有利於香港加速對接「大灣區」產業經濟圈,促進香港加快融入國家發展大局。當時全國人大常委會副秘書長、基本法委員會主任李飛就「一地兩檢」方案涉及《基本法》條文也作出有關執法許可權的聲明:內地執法僅限於西九龍高鐵站「內地口岸區」內,用內地法律。因此,全國人大常委會通過廣深港高鐵「一地兩檢」合作方案,亦屬於國家高鐵發展規劃的統一戰略部署,是遵守了「國家憲法和香港基本法」的法治精神,有充分的法律依據,無可厚非。

事實證明:廣深港高鐵順利通車,並實施「一地兩檢」後,一切順暢,並無出現衝擊香港司法「獨立」運作的情況,香港法院仍是依據《基本法》第85條進行獨立審判案件。在有關協議中雙方均同意把「內地口岸區視為內地管轄區」適用內地法律,因此並不違反《基本法》第18條。除非香港法官無力履行職責和行為不檢,行政長官才可依據:《基本法》第89條,由終審法院首席大法官任命不少於三名當地法官組成的合議庭提出建議,經特首批准予以免職。因此,即便是今年6月30日《港區國安法》頒布實施後,也並無改變香港司法「獨立」運作的機制,行政長官可依據《港區國安法》任命涉及「危害國安」案件之主審法官,亦可根據《基本法》行使特首權力,免除「無力履職與行為不撿」的法官。這就足以說明《基本法》賦予了行政長官對「問題法官」換血的權力,香港「司法獨立」絕非凌駕於行政主導的「司法獨大」。

「三權」法律效力源於憲法與基本法授權

香港《基本法》是維護「一國兩制、港人治港」方針順利落實的重要基石。《基本法》根據國家憲法制定,其法律原則及權力來源於國家憲法賦予權力,國家憲法是母法,香港《基本法》是子法。因此,香港「三權」法律效力也來源於國家憲法與《基本法》的授權。從政治倫理和法律原則看,全國人大常委會對香港《基本法》擁有釋法、修定、充實和完善之權力。維護國家憲法與《基本法》的權威是特區政府和香港同胞的責任,例如:香港《基本法》第23條至今沒有完成本地立法,沒有履行特區政府的憲制責任,就是特區政府的一項工作缺失。近年來,大律師公會多次依據終審法院落地香港和司法相對獨立的特殊環境,繞開《基本法》所明確的特區政府「行政主導」原則,對全國人大常委會有關法律決定妄加曲解和指責,甚至誤導公眾,這是不尊重法律主體原則的行為。例如:2018年1月初,香港終審法院首席大法官馬道立先生,曾在新的法律年度開啟典禮上致辭時刻意強調:「《基本法》條文只與普通法制度有關」。這是將香港回歸後實行「一國兩制、港人治港」方針的法律基礎《基本法》,同香港延續英美普通法系的司法模式混為一談,是忽視了「一國兩制」中「一國」大前提,割裂了香港「基本法」同國家憲法的內在有機聯繫,也有誤導港人法律認知的嫌疑。

無獨有偶,今年9月23日首席大法官馬道立再次發表十幾頁聲明:強調司法機構絕對不應被政治化,法官履職不可受政治考慮影響,外界對法官或法院的批評要有理據。馬道立的言論恰恰忽視了法官判案應始終秉持「客觀公正、懲惡揚善」的法律原則和專業精神,及某些法官在審判「反修例黑暴案件」中,對某些黑暴罪犯的輕判和無關痛癢的低金保釋(已發生多起棄保潛逃),本身就隱含着某種政治傾向,亦有庇護縱容之嫌。

中央政府已多次強調:香港「高度自治」並非「完全自治」,其權力來源於中央政府授權,沒有中央政府授權就沒有特區政府「一國兩制、港人治港」的管治權力基礎。沒有全國人大常委會對香港成功落實《基本法》的維護與釋法機制安排,香港《基本法》就必然會被某些別有用心之人蓄意曲解而變形走樣。因此,香港司法界對《基本法》與國家憲法的從屬原則與邏輯關係,對香港「一國兩制、港人治港」的權力來源應有正確的理解和清晰的認識。香港司法界更應認清目前嚴峻的法治環境和自己的專業責任,與時俱進順應變革。

筆者多次強調香港《基本法》是落實「一國兩制、港人治港」政制方針的重要法治保障,因此《基本法》就是特區政府依法施政的主體法律框架,而《基本法》的建立基礎是《中華人民共和國憲法》。也就是說:《基本法》是香港回歸祖國後實行「一國兩制、港人治港」和高度自治方針的重要基石,是中央政府確保香港「一國兩制、港人治港」方針「不走樣、不變形、不動搖」的政制基礎和綱領性法制框架,維護落實《基本法》即體現「一國」之前提。而維繫香港法治文明與社會穩定的司法體系則來源於英美普通法系(又稱判例法),其有別於內地的大陸法系(條文法)。即:「一國兩制、港人治港」的司法制度延續了過去港英時期的「普通法」模式,則體現了「兩制」特徵。這裡不能忽視的一個重要前提就是「一國」,就是要求港人要尊重和維護「國家憲法與基本法」的權威。因此,香港實行普通法制度與維護《基本法》權威並不矛盾。國家憲法是根,《基本法》是綱,普通法是目,綱舉才能目張。因此不能割裂《基本法》與國家憲法的天然聯繫,更不能將《基本法」和普通法簡單混為一談,將司法「獨立」與司法「獨斷」模糊一體。

2017年「七.一」 習近平主席到港視察時曾發表重要講話,呼籲港人:要始終依照國家憲法和《基本法》辦事,香港的回歸完成了香港憲制秩序的巨大轉變,《中華人民共和國憲法》和《香港特別行政區基本法》共同構成香港特別行政區的憲制基礎。憲法是國家根本大法,是全國各族人民共同意志的體現,是特別行政區制度的法律淵源。基本法是根據憲法制定的基本法律,規定了在香港特別行政區實行的制度和政策,是「一國兩制」方針的法律化、制度化,為「一國兩制」在香港特別行政區的實踐提供了法律保障。在落實憲法和《基本法》確定的憲制秩序時,要把中央依法行使權力和特區政府履行主體責任有機結合起來;要完善與《基本法》實施相關的制度和機制;要加強香港社會特別是公職人員和青少年的憲法和《基本法》宣傳教育。這些都是「一國兩制」實踐的必然要求,也是全面推進依法治國和維護香港法治的應有之義。習主席的講話已給正確理解《基本法》與國家憲法的關係,提出了非常清晰的指引。

從近期重燃的「三權分立」與司法改革爭議可見,香港司法界仍有許多大法官和大律師始終認為香港司法是「獨立」乃至「獨大」的,認為香港應實行「三權分立」,因為香港司法實行普通法系,終審法院就設在香港。但筆者始終認為:香港實行「一國兩制、港人治港」其政制法律依據是「國家憲法和特區基本法」。因此香港不存在「三權分立」的法律基礎和政制土壤。司法過多干預政制,只會破壞行政主導原則。目前「一國兩制、港人治港」方針仍在不斷實踐、豐富和發展過程中,因此司法界也應有與時俱進的思維和正本清源的勇氣。中英談判時中央可以同意將終審法院設置於香港,正是體現了在「一國兩制」方針下,中央對香港司法體系的高度信任與尊重。請別忘了港英殖民時期的香港終審法院就設在英國樞密院(即司法頂層權力歸屬英國,港督擁有絕對行政主導權)。香港司法界應當深入思考這是為何?這就是為了更好地落實回歸後「一國兩制、港人治港」的方針。因此必須牢牢記住「一國兩制、港人治港」的法律基礎是國家憲法和《基本法》,核心是推動落實「行政主導」,行政長官及問責官員,經選舉產生後由中央政府任命和授權行使職權,「三權」屬相互配合的「分工」機制,而非放任司法獨大,掣肘特區政府施政的「分立」安排,這就是我們正確理解國家憲法與《基本法》和普通法的關鍵所在。

若香港的大律師和大法官們只片面強調普通法與西方「三權分立」的原則,勢必對特區政府「行政主導」帶來無形的掣肘和干擾。更何況前面已分析香港《基本法》框架內也沒有「三權分立」的政制土壤和機制安排。香港司法應當尊重國家憲法和《基本法》的權威和地位。

全國人大常委會副秘書長、基本法委員會主任李飛先生曾形象的比喻:「蒼天之木必有其根;懷山之水必有其源」。這就是正確處理國家憲法、《基本法》與普通法關係的正確思考定位。可以這樣理解,普通法是香港司法與執法的技術設計和「兩制」安排;而《基本法》本身則是高屋建瓴的政制和法治原則。

香港賴以成功的重要基石就是法治,其見諸於香港嚴謹的法治環境、港人的法治意識、及港人尊法、守法與嚴格執法的法治精神。但如果香港司法界大法官們、大律師們繼續抱殘守缺,夜郎自大、固步自封,漠視國家憲法與《基本法》的權威,將《基本法》簡單同普通法混淆,視司法「獨立」機制為不受任何外界干擾的司法「獨斷」專行,最終就會形成一道掣肘特區政府行政主導與推動落實《港區國安法》的無形障礙,也會令重建香港法治社會核心價值大打折扣。

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