☉文/稼韌

內地自由貿易試驗區由18個增加至21個，形成了覆蓋沿海、內陸、沿邊的統籌兼顧的全方位開放格局。新一批自貿區擴容體現了「一盤棋、一條鏈、一個點」的布局和立意。回顧內地自貿區七年的發展歷程看，不是簡單地做加法，而是在改革的廣度、深度、力度上都提現了「擴容」的意涵。未來，自貿區還將不斷增員，其擔負的功能與使命也將不斷更新，需要進一步加大改革的精準性和穿透力，以適應變化，開拓新局。

內地自貿試驗區迎來新一輪擴容。9月24日，北京、湖南、安徽三地正式揭牌成立自由貿易試驗區。同時，浙江舉行了自貿試驗區擴展區域掛牌儀式。

此前，國務院印發《中國（北京）、（湖南）、（安徽）自由貿易試驗區總體方案》和《中國（浙江）自由貿易試驗區擴展區域方案》。除了浙江為擴區外，內地自貿區新增三名成員，總數已達21個，形成了覆蓋東西南北中的有梯度、全方位開放格局。

新一批自貿區「新」在何處

縱覽印發的通知，北京、湖南、安徽三地建設自貿試驗區的戰略定位及發展目標一致，即「以制度創新為核心，以可複製可推廣為基本要求」。

在近日舉行的國新辦新聞發布會上，商務部副部長兼國際貿易談判副代表王受文在答記者問時表示，此次自貿試驗區進一步擴容，目的就是要通過更大範圍、更廣領域、更深層次的改革探索，激發高品質發展的內生動力，通過更高水平的開放，推動加快形成發展的新格局。

中央對自貿試驗區的最新布局及其立意，可以用「三個一」概括：

一盤棋──推動長三角高品質一體化

在中國經濟版圖中，長三角地區是經濟最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一。8月中下旬，中共中央總書記習近平在安徽考察期間，專門召開紮實推進長三角一體化發展座談會。習近平在會上指出，面對嚴峻複雜的形勢，要更好推動長三角一體化發展，必須深刻認識長三角區域在國家經濟社會發展中的地位和作用。

根據中央的最新指導精神，實施長三角一體化發展戰略要緊扣一體化和高品質兩個關鍵字。以一體化的思路和舉措打破行政壁壘、提高政策協同，讓要素在更大範圍暢通流動，進而促進高品質發展。

此前，長三角已有上海自貿區和臨港新片區作為自貿區改革的龍頭和前沿，同時還有江蘇、浙江兩大自貿區。各個自貿區根據自身特點進行了創新探索，但尚未從制度層面實現改革聯動發展。

多位智庫人士認為，安徽自貿區的設立，在聯動方面創造了條件，有助於在長三角形成自貿區改革「一盤棋」，加快區域高品質一體化的步伐。

一條鏈──保障產業鏈安全穩定

此次自貿區「三增一擴」的省市均有較好的經濟基礎。2019年，北京、湖南、安徽、浙江共利用外資佔全國的21.4%，進出口額佔全國的21.7%。其要素稟賦各有特點，例如北京科技創新動能強勁，湖南裝備製造業積澱深厚，安徽新興產業要素比較活躍。

進入新階段的自貿區建設，擔負着引領國內產業升級、提高其在全球產業鏈上位置的任務。比如，安徽自貿區主張推動產業鏈和創新鏈一體部署、一體推進，以新的「銅牆鐵壁」促進傳統產業轉型升級，浙江方案提出建立產業鏈「鏈長制」責任體系，探索實行產業鏈供地等，都是上述思路的體現。

從公布的自貿區方案可以看出，通過科技創新從源頭上補鏈強鏈，依靠產業鏈集成創新進一步穩鏈固鏈，將是持續發力的方向。

一個點──壯大數字經濟新增長點

以往自貿區主要關注投資與貿易便利化、營商環境改善、金融創新等方面。從本次方案看，自貿區又有了新的重要任務，即推動數字經濟發展。例如，浙江自貿區擴區之後，將圍繞五大功能定位進行改革攻堅，其中之一是「打造數字經濟發展示範區」，包括加大數字基礎設施建設，推進數字經濟領域的國際規則、標準研究和實踐等。

北京自由貿易試驗區的任務清單裡，也明確提出「聚焦數字經濟和數字貿易發展」，打造具有全球競爭力的信息產業和數字貿易港。據瞭解，北京已制定了多項數字經濟發展政策，圍繞基礎設施建設、數字產業化、產業數字化、數字化治理、數據價值化和數字貿易發展等任務，立足自貿試驗區開展高水平數字經濟和數字貿易先行先試改革，構建高頻寬、廣覆蓋的空天地一體化網絡體系。

今年以來，習近平多次強調數字經濟等戰略性新興產業的作用，要求「抓緊布局」、「加快推進」，形成更多新的增長點、增長極。

中國信息通信研究院研究顯示，中國數字經濟增加值已由2011年的9.5萬億元增加到2019年的35.8萬億元，佔GDP比重從20.3%提升到36.2%。經濟學者認為，「十四五」期間（2021-2025年），數字經濟的作用和地位將繼續提升，是今後經濟增長的重要源泉，是提高全要素生產率的重要途徑，也是維護和提升全球產業分工體系穩定性安全性的重要依託。

自貿區七年六擴 「擴」了些什麼

京、湘、皖入列，是內地自貿區第6次擴容。前幾次分別是：

2013年9月，上海自貿區作為內地首個自貿試驗區正式掛牌。

2015年3月，廣東、天津、福建作為第二批自貿區獲批建設。

2017年3月，遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陝西七地自貿區獲批。

2018年9月，海南自貿區獲批，並於2020年6月以自貿港身份啟動運作。

2019年8月，江蘇、河北、黑龍江、廣西、山東、雲南自貿區掛牌。

此次新增後，中國自貿試驗區達到21個。沿海省份全部設有自貿區，4大直轄市也均設自貿區。

從自貿區七年的發展歷程看，不是簡單地做加法，而是在改革的廣度、深度、力度上都提現了「擴容」的意涵。

──空間擴圍

內地自由貿易試驗區的空間布局經歷了從點到線，再從線到面的演進過程。自貿試驗區有序分布在華東、華南、華北、華中、東北、西南地區，形成了對外開放的新矩陣。

按地理位置劃分，內地自貿區可以分為10個沿海自貿試驗區、8個內陸自貿試驗區和3個沿邊自貿試驗區，其發展模式和重點各有側重。

其中，沿海自貿區以其擁有的港口片區為依託，通過制定金融、稅收、投資、貿易、人才等諸多政策，帶動自貿區的整體發展。同時，沿海自貿區還承擔了對外開放與「一帶一路」合作發展的排頭兵任務。廣東、福建、遼寧等自貿區建設方案中，都突出地體現了在跨境經貿合作中的戰略定位。

內陸自貿區承擔着中國經濟內循環的重要節點功能。新一輪自貿區建設提速，內陸自貿區連添京、湘、皖三地，顯示了開放場景由沿海及邊境轉向腹地，向縱深發展的態勢。智庫學者認為，內陸自貿區的設立，將有利於有序承接來自於沿海地區的產業轉移，進而帶動中西部地區的投資、消費與產業升級，這對推動今後中國經濟內循環具有重要意義。

沿邊自貿區於2019年首次布局。廣西、雲南是西南沿邊開放的主要門戶，兩地自貿區建設的共同點是面向東盟的開放，以及西部陸海新通道建設。黑龍江自貿區的戰略定位是向北開放，打造對俄羅斯及東北亞區域合作的中心樞紐，同時推動東北的全面振興。

──制度擴展

除了廣度的擴容，內地自貿試驗區的發展還表現為深度的擴容，即制度層面的創新。

中山大學副校長、自貿區綜合研究院理事長李善民近日在《中國自貿區的發展歷程及改革成就》一文中指出，自貿試驗區設立這些年以來，從較為簡單的自貿試驗區制度創新1.0版本的貿易便利化改革，到觸及到敏感領域和管制紅線的自貿試驗區制度創新2.0版本的投資便利化、金融國際化的進一步改革，再到涉及全方位「放、管、服」的自貿試驗區制度創新3.0版本的創新要素跨境配置的改革，實質是以開放倒逼改革，加快促進政府職能轉變、組織重構、流程再造和監管創新。

國務院參事室自貿試驗區建設研究中心研究員趙晉平認為，此次浙江自貿區的擴展也是從深度上進行擴容的體現。擴容之前，浙江自貿區主要集中在舟山；擴容之後，寧波片區範圍內的海上特殊監管區和原有的舟山的特殊海關監管區整合在一起，成為高水平開放的海關特殊監管區的地域群，在投資貿易便利化等方面體現出制度競爭優勢。

浙江自貿區的擴區，和此前上海自貿區的擴區、海南自貿港的建立一樣，都是通過「加大碼」的制度創新，對全國的改革開放形成示範引領作用。

──改革擴權

據官方統計，七年來自貿試驗區已經形成的可複製可推廣的經驗達到260項，在全國不同區域進行了複製推廣。為進一步固化成功經驗和強化制度創新，充分發揮自貿區先行先試的優勢，近期多地立法推進自貿試驗區的建設和發展。

9月24日，河北省制定通過《中國（河北）自由貿易試驗區條例》，規定在不同憲法、法律法規相抵觸的前提下，鼓勵公民、法人和非法人組織在自貿試驗區開展改革創新活動。

9月26日，山東省人大會議表決通過《中國（山東）自由貿易試驗區條例》，明確規定自貿試驗區可在法定許可權內制定外商投資自由化便利化政策措施，保護外國投資者和外商投資企業合法權益。

目前，海南自由貿易港法立法正在推進當中。海南省委書記劉賜貴9月底表示，要用好特區立法權和地方立法權，加快重點領域立法，建立自貿港法規體系。

通過系列立法出臺，法治賦權改革的局面基本形成。

下一步自貿區怎麼「建設」

在自貿區已經覆蓋近三分之二內地省份的情況下，「未來還會增設新區」是體制內人士的普遍看法。

今年政府工作報告提出，「在中西部地區增設自貿試驗區、綜合保稅區」。此次湖南、安徽兩個中部省份獲批後，西部省份新設自貿區的日程或不遠矣。

地方層面已經積極行動。據《經濟參考報》報道，甘肅蘭州近日開展了自貿試驗區政策培訓及座談會，詳細解讀申建中國(甘肅)自由貿易試驗區總體方案及其梳理出的216項具體任務和保障措施，強調「以推促申、以申促建」。青海、內蒙古等地也密集表態，爭取設立自由貿易試驗區。

中國國際經濟交流中心信息部副部長王曉紅在接受採訪時表示，在「十四五」對外開放規劃制度裡，支持中西部地區設立自貿試驗區等是構建更加平衡的開放格局的重要舉措。王曉紅還認為，數字技術發展將大大改善中西部基礎設施不足的短板，同時也能進一步發揮中西部的勞動力、土地資源以及稅收優惠等優勢，為西部自貿試驗區等開放平臺建設奠定基礎。

據悉，國家級智庫也一直向高層建議，在每一個具備條件的省市自治區都設立自貿試驗區。原因是，通過自貿區的先行先試和制度創新，將其經驗推廣到本地其他區域，既服務於國家戰略需要，也服務於地方發展需要。

隨着自貿試驗區不斷擴容，其擔負的功能與使命也在不斷更新。需要進一步加大改革的精準性和穿透力，以適應變化，開拓新局。

在取得顯著成績和進步的同時，也要看到，目前內地自貿區的發展中存在三個「不夠高」的問題，是下一步需要發力解決的方向。

一是相對發展水平不夠高

內地自貿試驗區制度創新存在「淺表化、碎片化」問題，改革系統性和集成性有待提高。特別是對標全球先進自貿園區和國際高標準經貿規則來看，中國的自貿區仍有深化開放的空間。

商務部研究院世界經濟研究所副所長陸燕近日撰文指出，內地自貿區已出臺的一些改革措施存在同質化現象，這與自貿試驗區「制度創新高地」的定位存在差距。在國際高水平規則、規制、管理、標準等議題的研究、對接和試驗方面更顯不足。

二是局部開放程度不夠高。

目前內地自貿區改革創新主要圍繞貨物貿易領域，以程序性創新和便利化創新為主。而服務業開放程度相對不夠，負面清單對外商投資服務業准入和其他限制仍然較多，國際專業服務業人才創新創業也面臨較高壁壘。

國際貿易發展的趨勢已從貨物貿易向「貨物貿易—服務貿易—投資」轉變。自由貿易的主要障礙不再是貨物貿易領域內的關稅，而是服務貿易與投資領域內的監管、非關稅壁壘以及市場的開放度。就此而言，內地自貿區服務業改革還需要解放思想、加快追趕。

三是自主改革許可權不夠高

目前，內地自貿試驗區「自下而上」推動改革的方式，與行政體系「自上而下」授權管理體制之間存在一定矛盾。總體而言，自主改革授權仍不充分，地方改革事權受限，制約了制度性探索空間。比如，對比一些改革清單，地方自貿區版和全國版的內容只相差幾項，開放試點的空間比較有限。

政策研究人士指出，自貿試驗區對接國際經貿規則的難點在於需要國家權力的重新配置，需要更深層次的制度創新。

針對以上問題，在未來自貿區建設中，應進一步加快相應的體制機制創新。包括：提高管理體制與國際規範的相容性；完善負面清單框架；拓展貿易便利化的覆蓋領域等。

此外，應在條件逐步成熟的情況下，賦予自貿試驗區更大的改革自主權。鼓勵各自貿區在完成改革「指定動作」的同時，進一步探索個性化的創新動作。

為給自貿試驗區的創新探索提供規範化、制度化的保障，可以在全國人大的授權下，賦予更多地方「特殊立法權」（類似深圳、海南）。例如，逐步探索自貿試驗區與經濟特區、自貿港同等的法律地位，研究出臺《中國自由貿易區（港）法》，以明確界定內地自貿區各片區的立法位階、改革許可權等。配合各自貿區所在地方立法機構已經發布或正在制定的相關條例，逐步構建自貿區發展的法律支撐體系。

「賦予自由貿易試驗區更大改革自主權」，這一表述自十九大報告提出，已連續多次出現在政府工作報告中。未來自貿區建設應繼續實踐這一重要原則。