台海兩岸

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何以美國「承諾」最後變成「懦弱」(2020.11)

發布日期:2020-12-03

──WHA例子

☉文/邵宗海 澳門理工學院名譽教授

就在2020年8月28日,當蔡英文「總統」率領「府院」高層召開記者會,宣布開放美豬及美牛相關事宜時,曾親口說了這段話:「此時此刻,台美關係達到了數十年來最好的狀態」。若再回憶一下,在蔡英文在2020年第二任就職演說中,她也有提過:「未來四年,我們會持續爭取參與國際組織,強化和友邦的共榮合作,和美、日、歐等共享價值的國家,深化夥伴關係」。

一、前言

即使「台美關係最好時刻」這句話不完全只是蔡英文本人說出,我們也發現,許多訪台人士或媒體都會刻意提到,譬如說2019年6月3日來台訪問的美國共和黨亞太政策顧問葉望輝(Stephen J.Yates),在接受台灣《上報》專訪時,就表示「現在是台美關係最好的時刻」。這方面還可以再多提二個例子,像蘋果新聞一則在2018年12月23日的報道,曾舉出在2016年12月2日時蔡英文曾從台灣致電當時美國總統當選人的特朗普,祝賀對方當選,同時雙方通話歷時10多分鐘,是有史以來首次有美國候任總統與「中華民國總統」進行直接通話。當然更別說,美國衛生部長阿查爾(Alex Azar)在2020年7月11日飛抵台灣訪問,中文BBC有篇分析報道說,阿查爾不僅是1979年以來訪台層級最高、也是蔡英文「總統」上任六年來首位訪台的美國內閣官員,被喻為「台美斷交41年來邁向關係最好時刻」。

而且前美國商務部副部長雷文凱今年十月在美國《富比世》雜誌撰文,主題在探討拜登若當選總統,會對「中美關係發展」造成那些影響?雷文凱在文中有研判,在處理台灣問題上,「中方也可以遵循台灣加入『世貿組織』或『亞太經合組織』的先例,支持台灣加入世衛組織」。另一段他也提及,即使美國十一月大選,特朗普敗選,拜登入主白宮,美國還是會支持台灣參與WHA。

舉了那麼多的例子,以「台美關係最好時刻」來形容台北與華府之間的往來關係,應該說,美國政府或國會曾對台賦予的承諾,理論上應該多有兌現吧?作者謹就2019至2020年之間,把美國對台灣民進黨政府曾經許下將支持台灣進入WHA的「承諾」,但事後它並未能予以貫徹或實踐,作一敘述,至少讓大家了解到,「承諾」與「兌現」雖僅一線之隔,但大多民眾只會記住「承諾」是什麼,但很少人會去驗證到底最後「兌現」了什麼。下面便是作者搜集了部份美國曾對台灣參與WHA的「承諾」事例,但同時也設法予以驗證到底最後是否「兌現」了什麼。

二、台灣參與WHA世界衛生大會,前後進進出出的前例

在新冠肺炎全球肆虐之時,台灣防疫成果或獲國際關注,因此挺台參與世衛組織WHO及世衛大會WHA的聲浪一直不斷。台北「外交部」一貫的說法是,台灣有責任站在協助各國抗疫的第一線,不該一再被排除在國際公衛體系之外。

但WHA是個什麼樣的組織,恐怕一般人的了解真的不是很深。WHA就是一年一度的世界衛生大會,是聯合國屬下世衛組織WHO的決策機構。每年所有會員國的代表團會在總部日內瓦,討論具體衛生議程,並表決政策,或任命總幹事,以及批准或審查世衛預算。值得提出的有關WHA過往重要的決議,包含在1990年,在WHA會場上曾正式決議將「同性戀」(homosexuality)從當時的疾病清單中刪除,這是表示聯合國和世衛不再視同性戀為疾病需要治療。

台灣在1971年退出聯合國後,也曾被要求退出隸屬於聯合國之下的世衛組織。在1972年第25屆世衛大會中有決議以中華人民共和國取代台灣。這次之後幾十年時間裡,台灣曾經有12次提出申請,希望參加世衛大會。

這些申請包括審查結果,如1996年李登輝剛當選首屆台灣「民選總統」,隔年便開始向世衛申請台灣以「中華民國(台灣)」為觀察員參加WHA,但被拒絕。稍後在2000至2008年民進黨的陳水扁執政八年裡,也曾有6次申請成為大會觀察員,最後也沒有被接受。根據香港中評社報道,2004年,北京在WHA代表曾提出,願意接受台灣派醫療衛生專家參加中國代表團出席WHA,並在「一中原則」下,共同研究「台灣地區以適當方式參與世界衛生組織有關技術活動問題」,但這項建議沒有被台北接受。

直至2008年馬英九競選「總統」成功後,台灣再以「中華台北」名義申請,終成為世衛大會觀察員,此後每一年都有參會,不過需要提醒的是,兩岸是有默契對「一個中國原則」的支持,所以北京並沒強力杯葛,但是從雙方均接受以「九二共識」為交往基礎,也就不需特別驚訝。不過到了2016年,因為時值台灣大選,民進黨贏得勝利,但在WHA開會之前,蔡英文尚沒就任,時任世衛總幹事陳馮富珍在給台灣的邀請函上首次加註聯合國大會第2758號決議、以及WHA第25.1號決議,強調「一個中國」原則。因此,導致2016年蔡英文勝選就任之後,因台北沒有接受「九二共識」,2017年台灣就沒有再收到世衛大會邀請函,而且直到2020年,就一直缺席了WHA大會。

台灣在不甘心之際,並沒有忘記力事爭進入世衛,尚且重點放在參與世衛,是「病毒沒有國界」,台北「外交部」網站稱,「醫療衛生是全球的共同責任,事關公平獲得基本保健和對跨國疾病威脅的集體防範」。台灣防疫指揮中心總指揮陳時中之前也對BBC表示,從今年新冠肺炎大流行中看到病毒沒有國界,而WHO一向標榜的使命是照顧每一個人,不能排除任何人在外。因此他認為,台灣在此次花了心力獨自對抗肺炎病毒,努力台灣不要成為全球防疫的漏洞,在病毒全球化的時代,世衛不該排斥任何人。

而且美國華威大學醫學系華裔副教授陳彥甫在《台灣研究國際學刊》分析,台灣不能夠以WHO會員身份獲得第一手數據及信息,風險是疫症爆發的時候無法更有效抗疫。此外,台灣在醫療發展進步,若無法參與WHO,將令到台灣與其他國家分享經驗,幫助醫療落後國家。

但在實際作為上,台北也展現了積極重回WHA的企圖心。根據台灣中央社報道,世衛法律顧問索羅門(Steven Solomon)5月4日於記者會上表示,現在已經有2個世衛會員國提案,將在世衛大會討論台灣議題。但他說,台灣能否參與世衛大會,或獲得觀察員身份,是194個會員國決定,世衛秘書處無權決定。

三、美國國會全力支持台灣參與WHA的例子:

台北展現積極重回WHA,當然就需國際社會的支持,其中最重要的支持來源,就是美國。就在世界衛生大會(WHA)準備2020年5月18至19日舉行之前,美國國會就展現動作頻頻,參議院在2020年5月11日一致同意,通過編號為S249的法案。法案是由參議院「台灣連線」共同主席殷荷菲(James Inhofe)於去年1月29日領銜提出,並獲得21位跨黨派參議員連署支持。參議院外交委員會在2019年6月3日無異議通過這項法案。法案指示「美國國務卿應研擬策略,協助台灣重獲WHO觀察員身份」。眾議院外交委員會也在5月12日重申,力挺台灣參與世衛,還批評大陸是「惡霸」。至於國會授權成立的「美中經濟暨安全檢討委員會」(USCC)在同一日則發布報告,羅列世衛(WHO)排除台灣對疫情帶來的負面影響。譬如說:

從2017年開始至今,除上述S249法案之外,美國參眾議院已經4次提過類似的法案,都是由眾議員約霍(Ted Yoho)和參議員殷荷菲(James Inhofe)提出。

1、眾議員約霍2017年7月19日提出法案H.R.3320,要求國務院說明國務院會如何協助台灣取得觀察員地位。2018年1月9日經眾議院通過。

2、參議員殷荷菲2018年4月19日在參議院提出法案S.2716,要求國務院說明國務院會如何協助台灣取得觀察員地位。

3、眾議員約霍2019年1月3日提出法案H.R.237,要求國務卿研議策略,協助台灣重獲世衛觀察員地位。2019年3月14日提交到眾議院亞洲太平洋小組委員會。

4、眾議員約霍在2019年1月8日也在眾議院提案(H.R.353),法案內容同樣是要求美國國務卿研議策略,協助台灣重獲世衛觀察員地位,參加WHA,不過該法案在1月22日經美國眾議院無異議通過:支持台灣以「觀察員」身份重返WHO。但之後就沒有更新的進度。

而且美國參眾兩院外交委員會主席與委員會首席議員,包括參議院外交委員會主席芮胥(Jim Risch)、民主黨首席議員孟南德茲(Rob Menendez)、眾議院外交委員會主席恩格爾(Eliot Engel)與共和黨首席議員麥考爾(Michael McCaul)於5月8日聯名致函包括加拿大、歐盟及成員國、日本、韓國、印度、澳洲、東南亞國家、與台灣有「邦交」的國家等,共計超過50國的國家領導人,呼籲各國政府支持台灣參與世界衛生組織(WHO),也呼籲他們堅定支持台灣參與國際組織活動;

台北「外交部」同一天還特別表示,這是首度有美國參眾兩院重量級的議員幫台灣寫信給世界各國,意義非凡,「外交部」對美國國會參眾兩院重量級的議員以具體行動展現對台灣參與國際的強勁支持表達由衷感謝。

四、美國政府部門支持台灣參與WHA的例子:

另外,在美國政府部門的動作也不斷。2020年3月30日,美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)在3月30日與記者進行電話圓桌會議時表示,國務院將充分遵循國務院將充分遵循剛通過的「台北法案」,盡全力協助台灣在世界衛生大會(WHA)扮演適當角色。「台北法」提案人、共和黨籍參議員賈德納讚許他的發言,並表示:「美國必須動用所有政策工具,對台灣所扮演的世界良善力量重要角色,確保中國永遠沒有否決權。」接着蓬佩奧再在5月6日在媒體簡報會中,他再度呼籲包含歐洲等世界各國,支持台灣以觀察員身份參與WHA及其他相關聯合國活動,並要求WHO秘書長譚德塞(Tedros Adhanom Ghebreyesus)向台灣發出邀請函,他說:「譚德塞有權力這麼做,他的前任官員過去也多次這麼做過。」

不僅是蓬佩奧,連美國前駐聯合國大使海利(Nikki Haley)在4月23日發動連署,要求美國國會調查中國隱匿疫情、以及支持台灣加入世衛組織,並建議將在中國大陸的重要醫療製造業移回美國。

當然,美國衛生及公共服務部長艾薩(Alex Azar II)更不會例外,4月27日當他與台灣「衛福部長」陳時中舉行雙邊電話會議時表示:美國將持續全力支持台灣擴大參與WHO與全球衛生事務,讓台灣能與國際社會分享、貢獻其衛生專業。

蓬佩奧的下屬機構也跟着長官步伐前進,像美國國務院國際組織事務局,在5月1日曾連發5則推文挺台灣參加WHA,且在貼文末加註#TweetForTaiwan標籤,強調台灣推廣疾病相關科學合作及信息透明,應對方式一直是世界典範。另外像美國在台協會AIT也自5月3日就表示,準備在WHA倒數15天前,每天都會分享貼文,聲援台灣參加世衛大會,並支持台灣擴大公衛領域等國際參與。再加上美國常駐聯合國代表團5月1日在推特發文稱,讓所有意見都能發言,是聯合國創建目的,因此,「禁止台灣踏入聯合國場域,不僅侮辱令人引以為傲的台灣人民,也有辱聯合國的原則」。

這樣龐大的動員,只為了台灣能夠出席2020年的WHA,光是美國政府這份盛情,台灣整個社會若不因此受到感動的,真的是少之又少,誰會懷疑美國的用心?或說誰會相信在全球最強大的國家支持之下,台灣想跨進5月18日WHA的開幕日,還有什麼困難可言?

加上在美國發行的《外交政策》(Foreign Policy)期刊,在4月29日出刊那期又引述外交人士與世衛內部會議記錄指出,美國與日本正連同澳洲、英國、法國與德國,共同連署一封致世衛秘書長譚德塞的信函,要求讓台灣出席WHA年會。此外,美國正在尋求關鍵盟友支持,盼恢復台灣作為WHO觀察員地位,為全球遏制新冠肺炎與中國展開對抗奠定基礎。

但唯一比較令人驚訝的是,美國總統特朗普自始至終雖然一直大力批評世衛防疫措施的失敗,並且他也指責世衛太過於偏袒中國,但特朗普卻也沒有將他對台灣支持出席WHA的聲音相對提高。即使特朗普在4月14日指責世衛組織對新冠病毒疫情的「管理不當和隱瞞」,並同時宣布將對該組織進行審查,而且在審查期間就暫時停止美國對該組織提供資金。這個宣布曾引起外界極大反應。可是,外界的焦點卻是擺在特朗普大力批評「世衛防疫失敗,而且太過於偏袒中國」的責語上,卻沒有去聯想到特朗普是否對「世衛拒絕台灣出席WHA有所不滿」的譴責上。

雖然美國專欄作家雷克(Eli Lake)在4月16日曾撰文指出,有美國外交官員向他透露,美國資深官員曾懇請世衛領導層履行一系列合理要求,這些要求包括了支持台灣爭取參與WHA、施壓中國提供美國公衛機關完整病毒早期樣本,以及讓中國境內初期擴散情況更加透明化,但因世衛秘書長譚德塞全數拒絕這些要求,特朗普只好透過暫斷金援施壓譚德塞改變心意。但當對方拒絕之後,特朗普政府就正式宣布暫斷金援。

因此,當很多美國很多政府首長或部門競相表達對台灣出席WHA的支持時,關心台灣是否在最後終將出席WHA的親台友人,可能一直以為作為美國政府領導人的特朗普總統,既然那麼厭惡中國、並暫斷金援作為對WHO的施壓,可是為什麼對台灣的支持,卻是始終三緘其口?雖然美東時間 2020年5月18日,在世界衛生大會(WHA)結束會議後,美國總統特朗普於個人維持和臉書粉專上同步發表了一封公開信。該信的「收件人」為世界衛生組織(WHO)總幹事譚德塞,信件以四頁白宮信紙的翻拍照片呈現。信中雖然兩度提及台灣(Taiwan),當中包括特朗普對先前譚德塞指控台灣對其進行「種族歧視人身攻擊」的「評論」。但是,至少在其中公開談話裡,從沒能找出一句對台灣參與WHA給予支持的勵語。

五、難道美國最初的「承諾」已變成美國最後的「懦弱」

2020年的世界衛生大會(WHA)已在5月18日至19日以視訊會議方式舉行完畢,台灣當初因為防堵COVID-19(2019冠狀病毒疾病)曾獲得世界矚目,多數民眾均期待在今年能夠重返世衛,但最後只有「抱憾而歸」。而且WHO早在5月11日就表示,當時就有13國家有提案邀請台灣參與世界衛生大會,但因會員國意見相當分歧,世衛秘書長譚德塞就以WHO「無此授權」而可對台灣發出邀請,不過譚德塞有強調:台灣過去曾以「中華台北」名義受邀出席,是因有兩岸及WHO內部曾達成一項「政治共識」。

不過,2020年WHA大會,台北確曾期盼有突破機會,有「友邦」13國曾提案邀請台灣參與WHA,但聲音最大的美國卻沒有參與提案邀請。因此,5月13日在「立法院」,國民黨「立委」江啟臣曾因此質詢說:「美國與其他國家近期大力支持我方作為觀察員參與世衛大會,美國為什麼不自己在WHA上為我提案?」當時「外交部長」吳釗燮曾回應說,「美國今年將不會為台灣在WHA提案」。對「美國今年將不會為台灣在WHA提案」的說法,吳釗燮的解釋是:美國是認為不適合由他們提案。吳釗燮並進一步補充說,台灣必須與美國和其他支持台灣的「友邦」討論出他們認為最合適的方式,若他們認為今年仍不合適處理,我方做法太過強硬,恐怕會有反效果。

但是,「美國為什麼不自己在WHA上為台提案」?「美國和其他支持台灣的『友邦』認為最合適提案的方式是什麼」?「為什麼今年台灣參與WHA的提案仍不合適處理」?這些同時湧現在台灣社會的疑惑,至今均沒有給予答案。而且即使有人說了,好像還是等於沒說。

因此,美國在事前拋出那麼多對台參與WHA的「承諾」,但在它該履行它的誠信之時,它又沒有在WHA會議中參與提案邀請,理由只是美國認為不適合由他們提案,但又沒有說明「不適合」的細節,是否已知它在WHA得到的實力支持,也贏不過中國在WHA得到支持的票數,所以乾脆說是「不適合」來搪塞。其實,是否真正原因應是「怯戰」?或更適合形容是「懦弱」?至於應該用什麼詞彙,就留待後人去探討了。

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