☉文/邵宗海 澳門理工學院名譽教授

美國總統大選雖然在2020年11月3日就告結束，但因為部份州的選票尚沒完全揭曉，加上現任總統特朗普又指選舉有舞弊，讓情勢顯得有點混亂，遂導致拜登到11月7日才宣布勝選。

一、前言

在台灣，蔡英文「總統」在看到大局已定，也就選在拜登宣布勝選的第二天(台北時間)，正式祝賀民主黨當選人拜登及其副手賀錦麗。這確是一種禮尚往來，因拜登早在今年1月台灣的大選之後，就立即透過推特祝賀蔡的連任，等到蔡在5月20日就職典禮時，拜登再次轉推蔡英文的推特，恭賀她開啟第二任的任期，並指出台灣蓬勃的民主及應對疫情的處理方式是世界的典範，也表示「美國對台灣必須保持強勁、有原則、跨黨派合力的支持」。

但是拜登一旦在2021年1月20日上任之後，到底對台灣的「支持」是否一如他在今年恭賀她開啟第二任的任期時所說的：「美國對台灣必須保持強勁、有原則、跨黨派合力的支持」？這就可能要從他的過去曾說過的話、做過的事、以及他目前的對台立場、可能會任用的官員，加上他對中國大陸的立場以及兩岸政策等這些層面來做綜合的觀察，才能有個全面的輪廓。

二、回顧拜登與台灣較具友誼關係的歷史記錄

根據台北「總統府」新聞稿等公開資料以及台灣中央社透過「整理拜登過去47年從政記錄」的文件閱讀，基本上，可以得悉這位美國下任總統對台灣的基本態度與立場：

在台海兩岸重啟對話部份，拜登表示，台灣2000年大選後民進黨執政，在政治上產生了半世紀以來的巨大改變，北京該採取何種立場應對，顯然面臨困難，但兩岸未能開啟對話的責任在哪一方？他不應下判斷，不過他強調，在解決兩岸關係的歧異上，要獲得台灣人民同意。

在兩岸重互動部份，拜登認為：美國希望兩岸都能清楚了解美方政策及立場，不論是大陸或台灣都不能對美國依據《台灣關係法》處理兩岸關係的承諾與立場，有所誤解，美國的立場，即台灣不能走向獨立而指望美國保護，另一方面中共如果對台動武，任何事都有可能發生。同時拜登建議：大陸經濟力量的壯大，無可避免將加速其軍備現代化，但大陸是否大手筆投入軍備，卻取決於世界如何看待崛起中的中國，因此他在2001年訪台時與陳水扁「總統」都認為，有必要與大陸交往（engage），大陸唯有愈開放，才愈能接受國際秩序規範。

根據「總統府新聞稿」等公開資料，內中有提到拜登曾於2001年8月6日至7日，以參議院外交關係委員會主席身份，率領民主黨籍參議員Paul Sarbanes、共和黨籍參議員Arlen Specter、Fred Thompson等人訪問台灣。並與時任「總統」陳水扁會面。在與陳水扁會晤時，雙方曾談及區域安全、兩岸議題。當陳水扁在會晤中提及「四不一沒有」、「兩岸統合」、「新五不政策」等兩岸關係政策時，拜登的回應有部份比較令人注意的是：他此行帶來美國國會對台堅定支持，及美國在《台灣關係法》下應有立場，但對於台灣前途，拜登則堅決主張要由台灣人民來決定。

不過，拜登是在1973年首度就職成為參議員，為此他曾花了36年的時間在國會生涯，而外交事務是拜登擔任參議員期間重心所在，而且他曾兩度接下參議院外交委員會主席一職，也曾數次接觸台灣議題，他在國會中所持的政治立場大致上可分下列幾點：

1、比較傾向以多邊組織為手段，來達成國際協商目的

根據台北「外交部」的資料：拜登比較傾向以多邊組織為手段，來達成國際協商目的。像他在1997年至1999年之間，曾參與美國參議院共同決議案做連署，支持台灣加入世銀及國際貨幣基金等國際組織，也曾在2001年3月連署參院促請小布殊總統支持台灣成為世衛組織觀察員的聯名函。

2、堅定信守台灣關係法，但堅持反對過度刺激中國

1979年美台斷交，美國國會推動「台灣關係法」以維繫後續美台關係；當時投票贊成通過法案的85名參議員中，拜登就是其中之一。拜登在過去曾多次重申信守台灣關係法。面對複雜的美中台三角關係，拜登相當反對台灣單方面宣布獨立，但也反對中國躁進動武；為了維繫台海和平，拜登非常不贊同美方採取會過度刺激或挑釁北京的作為。他曾引述一位台灣官員說道：「美中關係不好，對兩岸關係、對台灣與中國關係都是壞消息。」

譬如說，1999年時，時任參院外委會主席的赫姆斯（Jesse Helms）曾提出「台灣安全強化法案」（Taiwan Security Enhancement Act），希望進一步強化美國對台軍售，拜登當時就在聽證會中大力提出反對。拜登提出的理由是：就是因為他在乎台灣安全也信守台灣關係法，因此對「台灣安全強化法案」持嚴重保留態度。他說：「通過法案非但無法強化台灣安全，反而等於是在北京面前甩弄紅披風（意指如鬥牛士激怒鬥牛般），要中國向前衝」。拜登同時也表示，單靠武器數量再多都無法確保台灣安全。在他看來，台灣安全是來自其民主治理模式；與中國日益增加的經濟、文化與政治往來；以及美國長年信守台灣問題須和平解決的承諾。

另一例子則是發生在2001年。當時部份美國人士認為，美方應出售先進神盾級 （Aegis）飛彈驅逐艦給台灣，但國會對此意見分歧。拜登當時受訪曾表示，除非美方認為台灣需要神盾系統且進行此軍售對美國有利，那才應該出售，而不應該是為了「給中國一個教訓」。他說：「若我們只是想給他們（中國）點顏色瞧瞧，應該做符合美國利益又能達到此目的的事。」

3、比較遵從戰略模糊政策，不願講明美軍應否出兵

近幾個月來，在台灣海峽中國大陸加大對台灣軍事恫嚇，多位美國學者呼籲美方應摒棄過去40年台海「戰略模糊」政策，應明確宣示中國若「武力犯台」，美軍將出兵協防。儘管拜登近期未對此表態，但過去的他，一直是謹守戰略模糊政策的一員。

2001年時，拜登曾因美國是否有「義務」防衛台灣，杠上時任總統小布殊（George W. Bush）。小布殊當時受訪，被問到若中國武力犯台美方是否有義務防衛台灣時，他表示美方有此義務，且會「竭盡所能」（whatever it took）協助台灣防衛。拜登隨即投書「華盛頓郵報」，批評小布殊打破美國長年戰略模糊政策。他說，在這政策下，「美方保留動用武力防衛台灣的權利，但不說明在何種情況會干預，抑或是不干預台海戰爭」。拜登也指出，美國自廢除1954年與台灣簽署的共同防禦條約後，「就沒有義務防衛台灣」。台灣關係法是明定，美國總統有義務在台灣安全受到威脅時通知國會，而總統與國會應依據憲法程序，決定美方要作出何種適當回應。因此他強調：「依據憲法與台灣關係法條文，美國軍隊是否防衛台灣一事，總統應交由美國人民與國會（決定）。」

同年9月，拜登出席華府「全國記者俱樂部」（National Press Club）活動時也表示，戰略模糊有其必要性。他說，依據台灣關係法，美方支持「一中政策」，但兩岸應透過對話決定雙方如何和平統一。拜登強烈指出，若中國大陸試圖用武力而非對話達成目的，美方會在物資方面透過軍事方法阻止此事發生；但台灣也不應片面宣布獨立，因為美方不會願意為此上戰場。他說，如此一來才不會鼓勵任何一方採取魯莽作為。拜登強調，如同在其他情況下，美國會依據雙方作為與當時情況保留動用軍力的權利。「過去7任總統任內都是這樣處理，未來也該繼續維持。」

4、對台立場雖謹慎低調，但也沒缺席過該表達支持的時刻

面對台灣，拜登雖大多以謹慎低調態度處理，但在該為台灣發聲或向台灣表達支持的重要時刻，他並沒有缺席。譬如說，2005年中國大陸實施「反分裂法」，明定特定情況下得以用「非和平方式」捍衛國家主權和領土完整。拜登隨即與10位跨黨派參議員聯合提出決議案，要求美國總統向中方表達「嚴重關切」，並鼓勵兩岸在平等與沒有前提情況下展開對話。決議案指出，任何以非和平方式並在沒有台灣人民明確同意下，試圖決定台灣未來的行徑，皆會引起美方嚴重關注。「威脅對台灣動武，只會造成台灣與中華人民共和國間緊張情勢升高，阻礙兩國對話，也會破壞區域和平與安全。」

又譬如說，1998年，當時共和黨參議員提出共同決議案，重申美國對台灣關係法承諾，拜登表決時投下贊成票。2001年3月美國有多名參議員聯名致函時任總統小布殊，呼籲他支持台灣成為世界衛生組織（WHO）觀察員，拜登就是其中一員。再值得提醒的是，2001年8月拜登接任參院外委會主席後首次出訪，首站就選在台灣，當時他與陳水扁會面。那是拜登首度訪台，也是美台1979年斷交以來，第2度有參院外委會主席率團造訪台灣。

三、拜登可能起用之官員都曾有「抗中」或「友台」的記錄

拜登內閣人事方面，特別是對外政策的執行者來看，據新聞網站Politico等媒體報道，拜登可望起用多名奧巴馬時代的官員回鍋。譬如說國務卿熱門人選，前副國務卿布林肯（Antony Blinken）可能脫穎而出。至於國家安全顧問，可能由布林肯或前副國安顧問蘇利文出任。而前亞太助卿坎貝爾（Kurt Campbell），可望擔任副國務卿。同時在奧巴馬時代的國防部政策次長佛洛諾依（Michele Flournoy），目前則是防長的大熱門，若她獲得任命，將成為美國史上首位女防長。

這些積極籌備執政的外交團隊成員，其中不少人是出自奧巴馬團隊，他們對兩岸事務非常嫻熟，而台灣對他們應該也並不陌生。國務卿可能人選之一的布林肯曾任副國務卿，2016年蔡英文勝選後，布林肯便在眾議院聽證會上表示，「美國期待與台灣的首位『女總統』和各黨領袖合作，進一步強化美台關係。」事實上，2015年蔡英文競選「總統」期間訪問美國時，曾突破性創下第一位台灣的「總統」候選人進入白宮，也進入國務院，而在國務院與蔡英文會談的人就是布林肯。

至於有望成為副國務卿的坎貝爾（Kurt Campbell）曾任克林頓時期國防部亞太副助理部長、奧巴馬時代國務院亞太助卿，「重返亞太再平衡」便是其精心策劃的外交戰略。坎貝爾相當熟悉兩岸事務，而且是較同情台灣且多次訪問台灣，也是深化美台國防合作的重要推手。他在國防部任內，推動美國出售長程預警雷達給台灣，並對售台潛艦進行可行性評估。1999年自國防部卸任副助理部長時，國防部在頒給他的紀念頌辭中，特別提到坎貝爾「重建美台軍事交流」的貢獻。等到蔡英文2015年美國行赴華府智庫「戰略暨國際研究中心」（CSIS）發表公開演說時，便是由坎貝爾負責主持。坎貝爾在今年10月28日接受英國智庫「政策交流」（Policy Exchange）訪問時曾表示，美國面臨與中國「一段深切的戰略競爭時期」，美國內部必須以團結方式，來消弭外界認為美國勢力正在「猛烈下滑」的印象。

至於佛洛諾伊曾在美國前總統奧巴馬任內擔任國防部政策次長。她也曾在2015年11月帶領「新美國安全中心」（CNAS）代表團訪台，拜會當時「總統」候選人蔡英文，兩人針對台美關係、兩岸情勢及國防安全議題進行深度交流。一般人對佛洛諾伊的深刻認識是她在美國知名雙月刊「外交事務」（Foreign Affairs）6月號曾發表的一篇文章，標題是「如何避免亞洲開戰：美國威懾能力減弱令中國誤判情勢風險升高」，內容提及重建美國在西太平洋軍事能力的重要性。文中指出，由於今日中國自信心和軍事能力愈來愈強，美國威懾勢力則日益削弱，種種因素相加只會帶來危險，造成亞洲爆發戰爭的風險比過去數十年高，且持續升溫中。有鑑於此，佛洛諾伊指出：「如果美軍能發出威嚇，令外界相信他們能在72小時內擊沉所有在南海出沒的中國軍艦、潛艇和商船，可能會讓中國領導人在採取一些行動前三思，例如封鎖或入侵台灣」。

對佛洛諾伊和坎貝爾的評價，可從澳洲中華全球研究中心研究員宋文笛2020年11月9日在「台灣國策研究院」舉行的「美國大選後的國際新局」一場座談會上的表示得以了解，他說：佛洛諾伊和坎貝爾曾在任內推動許多對亞太地區很重要的倡議，包括「空海一體協同作戰」（Air-Sea Battle Concept）、宣示南海情勢涉及美國重要國家利益等，說明拜登時代的對華政策仍將採較為「抗衡」的措施，台灣在這其中仍只是「棋子」的角色。

四、結論

1、拜登有些行動曾凸顯與特朗普的不同，但對台會否不同？

在總統當選人拜登11月7日發表勝選演說後，民主黨團隊已緊鑼密鼓準備交接及執政。當拜登的競選顧問桑德斯（Symone Sanders）被問及，這位總統當選人上任第一天會採取甚麼行動時，他表示，拜登會履行競選時的承諾。

而拜登也的確不斷保證，一上任就會重新加入特朗普2017年決定退出的巴黎氣候協定（Paris Climate Accord）。此外他也表示，會重返特朗普今年退出的世界衛生組織（World Health Organization，WHO）。

這些行動都凸顯了拜登與特朗普間的思考大不同，長久以來，他一直堅信特朗普不信任的國際組織與條約。另一方面，拜登也說，他會撤銷特朗普對一些穆斯林國家的旅遊禁令，並恢復俗稱「追夢人計劃」的「童年抵達者暫緩驅逐辦法」（DACA），讓未成年抵達美國的無證移民（Undocumented Immigrant）繼續留在美國。

這些思維當然是顯示他與特朗普之間的不同，但延伸來說，拜登對台政策做思考，是否也會與特朗普時代所作所為有所不同，則就需要深思。

2、美中關係可能轉緩？或對抗態勢仍將持續？仍須觀察

民進黨政高層曾說，過去四年期間，特朗普政府支持台灣的各項實際行動，是大家有目共睹，台美關係也大幅深化，奠定良好的合作夥伴關係。而放眼未來，雖然從短期來看，民主黨的對外貿易政策尚未完全形成，新政府的人事任命也須待時間完成，但從美國國會部門跨黨派、相關智庫，以及親近拜登的幕僚等支持台灣跡象顯示，台美貿易關係預計也可持續穩健推進。當然，拜登上任後究竟會採取什麼樣的對台政策？拜登執政下，美台關係或許不會像過去4年般充滿了「外交突破」或「美台驚奇」。但美台交往有超過40年穩固根基，加上疫情加深世界各國對中國的敵意與不信任，是有更加突顯台灣的價值與能作出的貢獻。在這背景下，面對未來4年的美台關係，台灣人或許能夠謹慎樂觀看待。

不過，英國媒體也曾關注拜登當選後，接下來在外交政策上走向。像BBC一篇「關注對中政策」立場闡述上，就很確定認為拜登對中國大陸的強硬基調將不會有任何改變，但目前拜登仍未就美對中未來走向提出具體政策，依舊是模糊不明的狀態。儘管特朗普遺留下美中「戰略競爭」格局短期內不會改變，但拜登已強調，願意在符合美國利益的領域與中國合作，包括公共衛生、氣候變遷、核子擴散等，打開合作之窗，可望為美中關係良性發展創造良好機會。其中BBC有分析拜登當選後的立場：即在美國對中外交政策上，拜登雖認同大陸應對不公平貿易和環境政策負責，但要如何因應的具體作法則較為模糊，而且拜登也不認同現任總統特朗普對大陸的課稅政策。這些想法也表示美中關係可望轉緩。

但台北可能有不同看法，對於美中貿易議題，台北「外交部」有指出：拜登在去年12月民主黨總統初選辯論中指出，中國正剽竊美國的知識產權、違反「世界貿易組織」規範，若美國不制定規範將由中國制定，所以美國須與國際社會合作對抗中國。由此可見，當拜登強調將遵循規則的多邊體系，看起來目前美中對抗的態勢仍將持續。