台海兩岸

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美國強力支持台灣 能走多遠(2018.7)

發布日期:2018-07-30

☉文/邵宗海 澳門理工學院名譽教授

美國列根總統在1980年競選期間,曾大力抨擊民主黨執政的美國在1979年與台灣斷交,當他贏得大選後,並邀台灣代表團參加他的就職典禮。但1982年就在列根就任後二年,他仍得遵循1979年的《中美建交公報》,甚至還簽訂《八一七公報》,後者影響對台軍售甚巨,這是台灣在討好美國之時,沒得到應有的回饋不說,結果連本來沒有失去的,也一併被丟悼,這正是所謂的「兩頭皆空」最佳例子。

那麼同樣是共和黨出身,也是保守主義信仰者的特朗普總統,在他執政時代的美國對台灣的政策,會不會像他的前任列根總統一樣的重蹈覆轍?應是很好的檢驗例子。我們試以特朗普總統在就任之後一連串惠台措施的推出為例,來予以解讀與份析:

特朗普總統就任之後,一連串的惠台措施出爐

1、「鼓勵美台之間所有層級可以互訪」的《台灣旅行法》正式公布

白宮在2018316日正式公布,特朗普總統共簽署5個、包括法案案號為H.R.535的台灣旅行法在內的法案,這項「鼓勵美台之間所有層級互訪」的台灣旅行法,在該日就成為美國法律。

早先,《台灣旅行法》在聯邦參、眾兩院皆以無異議的方式通過,稍後美國國會就在35日將法案送交白宮。按照美國立法程序規定,扣除星期天,特朗普在白宮收到法案的當天結束午夜零時、也就是6日起算的10日內,他如簽署法案就生效。就算特朗普屆時未簽署,法案也將於美東時間16日自動生效,成為法律,除非說特朗普在36日就動用總統的否決權,將法案退回國會。

按照慣例,美國總統對兩院高度有共識的法案,動用否決權的可能性微乎其微。而外界原先預料,白宮可能會以不動聲色的方式,讓法案自動生效,然而,白宮16日傍晚公布,特朗普當天是以總統簽署的方式,讓法案生效。

原先台美之間的關係,在美國與台灣1979年斷交後,台灣包括正副「總統」、「行政院長」、「外交部長」與「國防部長」等五項高職位人士,因為在北京壓力下是不能造訪華府境內。該項法案通過後,在這項通過的法案裡,將被認為是「明文規定」美台高層可以互訪。理論上,《台灣旅行法》是1979年《台灣關係法》之後,另一與台灣相關的美國國內法,其主要的內容包括了,(1)、允許美國各級政府官員,包括敏感的國安官員、一般軍官與行政官員前往台灣,並與台灣對等部會首長會面。(2)、允許台灣高層官員在受尊重的情況下入境美國,與美國官員會面,包括國務院與國防部官員在內。(3)、鼓勵台北經濟文化代表處及其他台灣在美國設立的功能性機構在美國從事相關業務。

然而,《台灣旅行法》的通過與有效落實也是兩回事,前台灣駐美代表沈呂巡曾表示,該法案沒有清楚說「訪問華盛頓特區(Visit Washington DC)」,只是說「進入美國(Enter U.S.A.)」與「鼓勵美台高階層互訪」。

另外,前美國在台協會台北辦事處處長卜睿哲(Richard Bush)在回覆中央社郵件訪問時也表示,這項立法對行政部門不具約束力,事實上美國總統已經有權力可以指派高階官員前往台灣訪問,過去美國政府也曾派出內閣級官員赴台。

也因此,《台灣旅行法》的通過,是否就讓台美官方的高層可以毫無顧忌的相互訪問?可能還需要後續發展的檢驗。但2018612日美國在台協會的新官邸落成,原先傳說的美國陸戰隊會駐紮新址,結果未見落實;而來自華府的慶賀,只派遣層級較低的國務院助理國務卿馬利.羅艾斯(Marie Royce)出席當天的新址啟用典禮,算是體驗到美國口惠而不實的作風。

2、美國《2019財年國防授權法》草案涉台部份

本文截稿之時,美國眾議院已經在2018524日,以35166票通過了《2019財年國防授權法》草案(HR 5515)。至於眾院版本的涉台部份,包括了1253條款關於加強台灣部隊作戰準備條文,以及1262條款關於美台高層防務官員交流等條文。

美國參議院軍事委員會則於524日,表決通過參院版2019財政年度國防授權法草案,草案內容已正式對外公開,其中1243條款表達「參議院關於台灣的意見」,表示《台灣關係法》及「六項保證」是美台關係重要基石,美國應加強與台灣的國防與安全合作,支持台灣發展有能力、預備的與現代化國防力量,以維持自我防衛能力,尤其是不對稱及海面下作戰能力,改善對台軍售可預測性,並即時地對台灣提出的採購需求作出回應。

條款中也指出,美國國防部長應該推動關於強化台灣安全之交流,包括美軍參與台灣軍事漢光演習;要求台灣參與美國軍事演習;另外,依據《台灣旅行法》展開美台高級國防官員及軍事將領交流。同時,美國與台灣應該擴大人道救援及災難救助合作,應考慮支持美國海軍醫院船訪台,作為年度「太平洋夥伴」計劃的一部份,藉此改善台美之間應對災難救助的合作。

參議院軍事委員會也在65日已將《2019財年國防授權法》草案送交參議院排入議程,需經過全院表決後,再與眾議院版本進行協調,兩院各自就協調後定案的最終版本經過投票後,再送到白宮讓特朗普總統簽字完成這項立法程序。

2019財年國防授權法》草案(HR 5515)的涉台部份,實際上有些已在執行之中,這次立法將其納入,只不過更具合理化與具法律基礎,而且突顯美國在背後大力支持台灣的映像。但能不能長久持續?端看台灣未來在中美之間「棋子」扮演的程度,而非基於美國堅定的立場與態度。

3、美國又再次發言,正考慮派遣軍艦通過台灣海峽,被視為最新「挺台」信號

根據一項美國官員在今年64日向路透社表達的報道所稱,美國正考慮派遣軍艦通過台灣海峽。路透社指出,在美中關係因貿易爭端與北韓核子危機而緊繃的當下,此舉恐激起北京作出強烈反應。而且美方官員也告訴路透社,美國在今年已審視過一次派航空母艦通行的計劃,但最終作罷,也許是因為擔心因此惹惱中國。

路透社認為,若美國真派遣軍艦通過台海,可能會被台灣視為,這是中國大陸在台海周邊一系列軍事演習後,美國總統特朗普的一個最新挺台信號。

美國上一次有航艦通過台灣海峽是在2007年小布殊政府時代。那是在200711月感恩節期間,美國「小鷹號」航空母艦曾計劃訪問香港,但在抵港前收到中國政府通知不准進入香港水域。雖然中方最後還是以人道理由批准小鷹號可停泊在香港,但小鷹號最終取消訪港行程,並刻意穿越敏感的台灣海峽。依當時美國海軍單位的發言表示,小鷹號航空母艦戰鬥群行經台灣海峽,是在公海正常的航行通過,選擇這個航道是根據行動上的需要,包括惡劣的天候狀況。

至於前幾次的經驗,美國則在1995年及1996年,二度派遣航母尼米玆號及獨立號,前者通過台灣海峽,後者則巡弋在台灣東部海域,但都引發了台海情勢的緊張。

另一較不刺激北京的選項,是恢復其他美國海軍船隻週期性通過台海的作法;美國海軍船隻通過台海仍屬罕見,前次有美國海軍船隻通過台海是20177月。

4、美國反對「任何片面改變台海現狀的舉動」,是否在支撐台灣?

美國國防部長馬蒂斯在201862日於新加坡舉行的「香格里拉對話」中,就印太區域的安全發表演說談及台海情勢時表示,美國反對任何片面改變台海現狀的舉動,美國同時將繼續堅持任何解決分歧的方式,需符合兩岸人民的意願。

這段話在形式上應透露了美國是針對中國大陸最近在台海的一些舉措,不但影響了台海在軍事與外交上的平衡點,並導致了台海情勢的不穩定而發表的看法;但另方面在實質上,美國也是企圖站在一個制高點,對兩岸都同時警告:不要採取冒進的方式,來從事任何片面改變現狀的舉動;這事實上也有部份是針對台灣內部近來逐漸顯示「台獨傾向」或「台灣正名」的措施,因為馬蒂斯也清晰的強調:「堅持任何解決分歧的方式,需符合兩岸人民的意願」。

其實,馬蒂斯這樣的說法已不是美國在今年內的首次表達,最早時是14日在針對中國大陸決定在有爭議的M503開闢新航線,美國國務院就表示關切:「反對台海任何一方片面採取行動改變現狀」。接着針對中國航母「遼寧號」在320日進入台灣海峽一事,國務院在當天也重申,「美國反對任何一方片面採取行動,改變台海兩岸現狀」。等到418日中共解放軍準備在台海水域進行實彈射擊軍演時,對此國務院又表示,「反對任何一方單方面改變現狀」。而且自今年4月起,對中國大陸空軍發布消息準備對台進行軍機「繞島巡航」,國務院再度重申,「反對任何一方片面改變現狀,包括採取武力或其他形式的脅迫手段,並呼籲兩岸作建設性對話」。

不僅如此,連巴拿馬在20176月與中國大陸建交的隔日,國務院也如此的回應說,「美國持續反對任何一方片面改變台海現狀的行為」。探究美方這句話,到底是說給誰聽?聯合報駐華府記者張加曾透露一則內幕消息來解讀,她說:國務院發言人諾爾特在613日國務院的例行記者會上,當時書面聲明並未講到「美國持續反對任何一方片面改變台海現狀的行為」,這段話是東亞局發言人葛瑞絲‧崔在當天傍晚再透過電子郵件向部份媒體作了補充聲明,才補上這一句話。這樣的動作在說明了美國處理這樣立場時,已經像極了在台灣常聽慣一些政治人物經常喜歡說的台詞:「重大政策的決定,必須基於2300萬台灣人民的同意」,其實,那只是一句上了保險的話。

從上面舉出的事例、以及美國「反對任何一方片面改變現狀」聲明一再重複的重申,我們也發現了一個事實:那就是言之諄諄,聽之藐藐。甚至於,美國對這樣的立場聲明,已經逐漸變成是制式的錄音帶在播放,

到底美國對所謂「台海政策立場」,以及「反對兩岸任何片面改變現狀的說法」,是否表示美國的台海政策可以全盤貫徹?其實美國對台海兩岸的政策,一直是奠基於中美之間的上海公報、建交公報、八一七公報,以及台灣關係法等文件與相關政策的基礎上,本身就是充滿了矛盾、模糊的本質。它非常瞭解台海的問題必須由兩岸自行解決,而且從歷史經驗來看,美國不可能也不會再介入或調解。隨着目前中國大陸實力逐漸升起,這種趨勢也看來越來越真實,美國今後在兩岸問題的解決上,也只能口惠強調用和平方式。

分析特朗普領導下的美國,會對台灣採取多強有力的支持?

1、就特朗普對台灣的戰略思考來說,是為特朗普的「美國國家利益」來服務

特朗普勝選之後,第一位他身邊的幕僚來台訪問並會晤蔡英文的是葉望輝,他也曾經是2016年共和黨黨綱(Republican Platform 2016)起草國家安全部份的共同主席,他把列根時期對台灣的六項保證(Six Assurances)納入黨綱,包括:對台軍售不設定限期;不為台海兩岸做調解人;不施加壓力要求兩岸談判;未改變對台灣主權的長期立場;不計劃修改《台灣關係法》;以及對台售武之前不會徵詢北京。

黨綱中並強調任何關於台灣未來的議題,都要以和平、對話且獲台灣民眾同意的方式解決;如果中國方面違反此原則,美國將依《台灣關係法》協防台灣。同時也支持台灣參與世衛組織(WHO)、國際民航組織(ICAO)與其他國際多邊組織。

即使不是特朗普的幕僚,像是喬治華盛頓大學中國問題專家沙特(Robert Sutter)就曾經觀察到,特朗普對台政策的變數比希拉莉當選更大。他是根據2016年共和黨黨綱表現出的對中強硬、對台支持,顯示出特朗普政府準備改變對台政策的意向。

但是,曾擔任過陳水扁副手的呂秀蓮則有另一種精闢的見解,值得外界在解讀特朗普對台政策會一面倒支持時的省思。她說:特朗普參選之初,美國共和黨通過對台十份有利的黨綱,並於蔡特熱線後派前副總統切尼的國安顧問葉望輝來台訪問。但是,葉望輝不等於特朗普,特朗普本人在競選期間從未提過台灣,也鮮少談到民主人權道德等價值理念。他為什麼要對台灣送暖和仗義執言呢?

這也告訴台灣,沒有特朗普親口說出對台灣的支持,很難斷定未來的特朗普政府一定會對台友好。更何況,在美國不管是共和黨或民主黨的黨綱,過去很少見到它們能全部轉化到未來的政策推動。基本上,美國政黨的黨綱一般來說「聽聽就好」,太嚴肅去看待,可能會帶來更多的失落。

但是就特朗普現在對中國大陸、兩岸、及台灣的戰略思考來說,卻轉型到是一個極其簡單的問題,因為他所有的思考,就只為特朗普所謂的「美國國家利益」來服務。當拉攏中國大陸可以助益特朗普所謂的「美國國家利益」時,台灣對特朗普而言:是籌碼效益用盡,甚至都可捨棄;但反過來說,當北京不願因而遷就時,台北就因而受到特朗普及其競選團隊的垂青,特別是台灣在兩岸之間仍具籌碼功能之時。

2、特朗普為了以「一中」交換其他利益,最後終將把美國對台灣的「支持」賣掉

特朗普在20161211日播出的福斯新聞專訪中曾說,如果中國大陸沒有在貿易或其他問題上讓步,他不知道美國為什麼還要遵循「一個中國」政策。接着他再重提:「除非我們和中國就包括貿易在內的事情達成協議,不然我不知道我們為何必須被一個中國政策束縛」。

雖然這個「捨棄一中與否」的說法都有個前提:「如果中國大陸沒有在貿易或其他問題上讓步」或「除非我們和中國就包括貿易在內的事情達成協議」,但是一旦球到了中國大陸這一邊,北京如果也是和特朗普一樣,把民族尊嚴與國家國格掛在最前面,並拒絕在貿易或其他問題上向美國讓步,那麼特朗普會是如何走出處理善後的一步,就值得關注。實際上以中國目前對美外交的運作來看,它可以不甩南海裁決書的仲裁,也不配合美國呼籲朝鮮六方會談的建議,在強大的內部民意的壓力下,很有可能就把特朗普這個討價還價的叫買,置於一旁予以冷處理。換過來說,萬一特朗普不能為自己設下台階,那麼不再採取「一個中國」政策立場的美國,將會對兩岸及台灣造成什麼樣的影響?這顯然是個相當嚴重的強權衡突的問題。

卜睿哲還特別提醒特朗普:「一中政策」是美國自己採用並堅持,北京並沒有強求。這個說法在過去在台灣比較少聽到,一般人可能比較直覺的感到:如不是北京強追與要求,美國又怎會去遷就一中的問題?現在由擔任過台灣事務的美國前官員說出口,說服力就會強很多。其實美版的「一中政策」就與北京的「一中原則」有很大程度的差別,所以美國在1972年之後就一直奉行不踰。

另一種是來自賓州Bucknell University in Pennsylvania一位華裔學者Zhiqun Zhu的看法。他說:特朗普在競選時的承諾,包括要把工作機會帶回美國,並指控中國操縱貨幣,同時對中國進口的產品要加徵45%關稅。但是大家可能會不太注意到競選言辭與現實之間往往有巨大差距。特朗普在長時間後,他可能會意識到美國的未來仍將牢固地綁到中國,如果沒有中國的合作,他許多國內和外交政策的目標,從國際安全、創造就業機會,將很難實現。

假設說,特朗普將來必須向現實屈服,他那套不切實際的幻想必須調整,他可能就會「髮夾彎」來作改變,但那時候已經緊隨他的台灣,也可以說彎就彎嗎?恐怕北京屆時已不會允許有空間給它了。

針對特朗普表示美國不一定要受「一中政策」之約束,紐約時報引述專家警告,此舉的風險是「美國為了以一中交換其他利益,最後將美國對台灣的支持賣掉」。

《紐約時報》也指出,這並不是首次有美國總統對「一中政策」表示質疑,列根在競選期間,曾大力抨擊美國與台灣斷交,並邀台灣代表團參加他的就職典禮。但1982年列根就任後,仍得遵循1979年的《中美建交公報》,甚至還簽訂《八一七公報》,後者影響對台軍售甚巨,可說是前車之鑑。這是台灣在討好美國之時,沒得到應有的回饋不說,結果連本來沒有失去的,也一併被丟悼,這正是所謂的「兩頭皆空」最佳例子。

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