☉文/荒矝

近期，一波密集的央企外遷離京潮引發輿論關注。自2014年中國提出北京要疏解非首都核心功能之後，央企總部遷移便進入倒計時。當下，央企外遷已進入實際操作階段，動作明顯加快，而騰籠換鳥的背後對北京和遷入地的影響如何？在解決大城市病的過程中，又如何才能實現「帕累托」改進？

2021年11月底，中國電子信息產業集團主要負責人透露，中國電子即將完成集團總部遷至深圳。有消息稱，中國船舶集團總部將搬遷至上海。之前的9月，三峽集團總部遷至武漢，新組建的中國電氣裝備集團宣布落戶上海。經梳理發現，2021年已有7家央企決定將總部搬遷至京外落戶。

央企外遷與北京疏解非首都功能的進程密不可分，自2014年中央提出北京市以非首都功能疏解為核心後，僅一年北京就關停退出鑄鍛、建材、化工、包裝及印刷等12個行業共392家污染企業。也正是從此開始，北京拉開了央企總部「離京大幕」。根據最新目錄，中國國務院國有資產監督管理委員旗下共有97家央企，在51家副部級央企中，有34家總部設在北京。如今，央企外遷已進入實際操作階段，動作明顯加快。

在分析人士看來，中央企業總部集中在北京，是計劃經濟模式遺留下來的問題，也是曾經資源配置高度集中的產物。大量央企總部本是國務院下屬部委，改制企業後順勢留在北京。目前，央企總部過度紮堆在北京，不利於央企本身的市場化發展，也加劇了北京的城市運行負擔，推動央企總部離京勢在必行。而在央企總部選址中，既要結合自身發展所需、貼近市場前沿，更要拉動區域經濟發展，彰顯優化國有經濟結構的戰略意圖，進而在騰籠換鳥的過程中獲得真正的效益。

騰籠換鳥如何提升競爭力

有媒體注意到，進入「十四五」時期，中國各省各地都在強調回歸製造業和實體經濟。而北京城市總體規劃中，「經濟中心」並不在列。作為中國少有的減量發展的城市，北京在央企外遷的過程中能否在騰籠換鳥時，保持甚至增加自己的競爭力成為關注的焦點。

對此，一組數據可能是最好的說明。2011年至2020年，北京GDP佔比上海的比重分別為85.90%、89.29%、91.08%、90.72%、92.16%、90.48%、90.76%、91.93%、93.31%、93.29%。可以看出，在長達多年的疏解非首都核心功能的過程中，北京遷出了大量的一般製造業後，仍然沒有被上海拉開差距，反而是越來越逼近上海的體量。換言之，數據變化的背後是北京在產業結構轉型過程中，被倒逼上了一條更高附加值的發展路徑。

以電子信息產業為例，2011年北京的電腦產量為1084萬台，2019年下滑到513萬台，腰斬一半。2010年北京的手機年產量為27388萬台，2019年銳減到8373萬台，產量減少三分之二。結果2009年至2019年十年間，北京的電子信息產業規模以上工業總產值整體從2096億元增加到2601億元。

有評論指出，這種不減反增的背後，是北京傳統電子信息產業萎縮的同時，新一代電子信息產業的勢頭兇猛，填補甚至超越了一般性製造企業退出所造成的空白。據官方統計，北京2019年高精尖產業實現增加值9115.2億元，佔GDP的比重25.8%，成為北京經濟的重要支撐。

在疏解北京非核心功能進程中，「央企總部外遷北京會走下坡路」的論調層出不窮。但事實上，北京因為騰籠換鳥，競爭力不減反增，因為治理大城市病反而迎來全新的發展機遇。對於北京來講，央企外遷有利於改善城市交通和環境，提高城市生活品質，增強提高首都對政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的承載力，同時創造更加有利的條件發展高科技引領性產業和前沿性高端產業。

搬入之地如何借勢發力

央企外遷除了對北京具有重要影響，對於搬入地而言，則有利於增強城市的經濟動能和市場活力，推動相關領域產業集群式發展，同時有利於拉動就業，拉動消費，拉長產業鏈供應鏈，增加服務於央企的市場主體。中國企業研究院首席研究員李錦接受媒體採訪時指出，央企總部遷移的歷史進程加快，一部份央企總部向雄安新區集中，另一部份則是結合自身發展所需，聚焦主業靠近產業前沿。

作為疏解北京非首都功能集中承載地的雄安新區，對央企總部的承接備受關注。今年4月，中國衛星網絡集團有限公司成立，總部設在雄安新區，成為第一家總部設在雄安新區的央企。12月1日，中國官方在推動北京城市副中心高品質發展發布會上明確表示，目前雄安新區已進入承接北京非首都功能疏解和大規模建設同步推進的發展階段。從今年起，部份在京部委所屬高校、醫院和央企總部已啟動分期分批向雄安新區疏解。而央企總部，正是分期分批向雄安新區疏解的重要對象之一。

早在今年7月30日，京津冀協同發展領導小組辦公室有關負責人接受採訪時表示，部份北京非首都功能存量在有序疏解。針對率先啟動的高校、醫院、央企總部等非首都功能疏解項目，制定具體實施辦法，進一步明確年度重點工作和時間表、路線圖，成熟一個、實施一個，成熟一批、實施一批。

按照總體工作部署，從今年起將以在京部委所屬高校、醫院和央企總部為重點，分期分批推動相關非首都功能向雄安新區疏解，努力在「十四五」期間形成一批標桿性項目，為深入實施中長期疏解任務奠定基礎。在外界看來，這意味着未來三四年裡，將有一批包括央企總部在內的單位疏解到雄安新區，而且這些單位的疏解還將起到標桿、示範作用。

其實，央企總部向雄安新區的疏解，已經有明確的時間表。2020年1月，國務院批復《河北雄安新區啟動區控制性詳細規劃》，其中明確2022年的建設目標包括京、冀密切協作，完善承接疏解政策，確保首批北京非首都功能疏解項目落地。

而何謂啟動區？顧名思義，即為雄安新區率先建設的區域，其承擔着首批北京非首都功能疏解項目落地、高端創新要素集聚、高品質發展引領、新區雛形展現的重任。這意味着，雄安新區啟動區將是承接央企總部的重點區域。

根據媒體報道，眼下這個規劃範圍為38平方公里的啟動區，正在逐漸成為央企彙集的「超級總部」。當前，京雄城際鐵路已全線開通運營，北京西站到雄安新區的時間縮短至50分鐘；北京大興國際機場建成投用，從大興機場最快19分鐘可達雄安新區。雄安新區已進入北京1小時交通圈。

此外，雄安新區內配套基建相繼完工，逐漸具備工作、生活條件。這些基礎條件的逐漸成熟，也意味着雄安新區已進入央企遷入的倒計時階段。可以預計，即將到來的2022年，將有新一批央企總部落戶雄安。

除了遷往雄安，向產業前沿集中是央企外遷的另一種思路。以近期外遷的多家央企為例，中國長江三峽集團於9月26日官宣將總部搬遷至湖北武漢，這實際上是一次「回遷」。1993年9月27日，為建設三峽工程，經國務院批准，中國長江三峽工程開發總公司正式成立，總部設立在湖北宜昌。

三峽集團稱，隨着此次總部搬遷湖北武漢， 中國三峽集團將更好服務於推動長江經濟帶發展、共抓長江大保護、促進中部地區崛起等國家重大戰略，努力打造成為央地合作典範標桿，為推動湖北經濟社會高品質發展作出更大貢獻。

中國船舶集團總部將於12月搬遷至上海，今年8月上海市政府與中國船舶集團簽署了合作協定。根據協定，中國船舶集團將加大在滬發展力度，加快在滬產業布局調整，大力推進船海創新資源在滬集聚發展，努力提升船海裝備產業發展能級以及產業鏈、供應鏈現代化水平，為服務國家戰略和助力上海城市發展作出更大貢獻。

在分析人士看來，上海一直是先進製造業發展的標桿城市。頭部企業加標桿城市的組合，既擦亮了「上海製造」的名片，又將助推中國裝備製造業發展邁上新臺階。

至於中國電子遷往深圳也有跡可循。早在2018年全國兩會期間，其董事長芮曉武在接受媒體採訪時就表示，中國電子集團將通過資產重組的方式，把旗下90%的資產轉移到深圳，重點發展智能製造產業。深圳是全國製造業的重要基地，特別是電子製造業有深厚的基礎，非常看好深圳發展智能製造的前景。

2020年年底，中國電子在深圳掛牌成立「中國電子有限公司」，其資產規模和營業收入均超千億元，由多家中央企業和中央金融機構戰略入股，旨在加快打造國家網信產業核心力量和組織平臺。當時，有行業人士分析，中國電子以國企改革契機在深設立集團控股公司，是為了將其業務重點逐步轉移到深圳。可以看出，中國電子到來的意義，絕不僅僅是給深圳增加了一家世界500強，而是實力骨幹央企與信息產業重鎮要強強聯手。

治理大城市病如何實現「帕累托」改進

外界對央企外遷離京潮的討論並不僅限於經濟發展層面，更將其視為治理大城市病的一部份，置於社會治理框架之下。其實，二十世紀80年代以來，在巴黎、倫敦、紐約等西方大城市中空間不平等的問題尤為突出，人們對公共空間、生活空間和交通空間等資源的爭奪日益激烈，也引發了旨在爭取「空間正義」的都市社會運動的出現，而如何在此過程中實現不損害任何一方利益的「帕累托改進」無疑是一道難題。

有專家接受媒體採訪時指出，中國大城市病的首要根源，在於中國是世界上少有的城市政府劃分了不同的行政層級的國家，由此帶來高度行政化的資源配置，再加上GDP的單一導向、財政稅收制度、長期形成的土地財政依賴等問題，綜合構成中國大城市過度聚集資源和機會的制度方面原因。

不難發現，在此背景之下要實現「帕累托改進」，行政手段成為一把名副其實的「雙刃劍」。治理大城市病時，需要避免「一刀切」缺乏彈性的模式，不能只講治理，卻不講治理的智慧。對於大城市而言，疏解的是功能，而不是疏解人口。一個城市應該是多元的，有高端有低端，但多元中必須要有管理、有約束、有監督。遺憾的是，如今城市治理往往走向兩極：要不就放，一放就亂；要不就管，一管就死。

尤其對於北京這樣一座具有悠久文化歷史的城市，在城市治理的調整期，如何實現市民的空間權利成為各方面臨的一道必答題。對此，中國城市規劃設計研究院原院長李曉江接受媒體採訪時指出，空間政策與城市治理中市民參與的缺失，是一個長期形成的問題。與西方不同，中國一直缺乏一種市民文化的傳統，城市的基層治理體系一直不完整。後來的城鎮化進程中，大量流動人口進入城市，人群階層分化。再加上大拆大建的發展模式，也導致了城市中既有的社會關係瓦解、歷史文化受到衝擊、社區意識喪失。

李曉江分析指出，在國家、市場和社會三方力量中，目前仍是以政府力量為主導的單一化治理模式，以後應該轉向政府管制力量弱化，市場機制在受約束和界定的前提下發揮重要作用，而新的社會結構應與政府、市場形成博弈關係。

在專家看來，市民的空間權利應該是城鎮化中後期空間調整的重點，在這一過程中，需要關注不同人群多元化需求的差異化空間供給，例如中等收入人群提高生活品質的需求，中低收入、弱勢群體的生存需求，關切低收入人群賴以生存的非正規居住、就業、服務空間的合理存在等。畢竟，城市發展最終的落腳點是其中的「人」。