◎黃元山博士  立法會議員

香港除了房屋問題嚴重，安老院舍宿位短缺問題亦同樣嚴重。政府統計處數據顯示，目前65歲以上長者有近150萬人，其中約6萬人居於院舍，而輪候資助安老宿位的人數則已超過2萬人，平均需要等候3.6年才能入住津助及合約院舍。3.6年對於長者來說無疑不是一個短的時間，2021年度就有4,445名長者及1,838名長者，分別在輪候資助護理安老宿位及資助護養院宿位期間離世。

即使把私營安老院舍納入計算之內，相比起其他發達經濟體(OECD國家)，香港的安老院舍宿位還是嚴重不足的。香港資助及私營安老院舍宿位合近七萬五千個，即約每千人有10個；只是接近波蘭的水平，更是遠低於日本(約每千人24至36個宿位)和歐洲盧森堡、荷蘭、比利時等地(約每千人68至80個宿位) 。事實上，私人非資助宿位質素參差，大多空間狹窄，此問題在第五波疫情中尤為突出，大批院友染疫的消息令市民痛心。因此，政府必須提高工作效率及跳出既有框框，發揮創意，充分利用社會和市場資源，增加安老院舍宿位供應，讓香港早日實現「老有所安」。

安老院舍供不應求 政府有心無力 ?

誠然，政府是清楚香港安老院舍宿位短缺問題的，亦已推出多項措施及政策希望改善問題。可惜，如果從結果而言，這些措施和政策的成效看似不大，有很大的改善空間。例如，政府提出未來十年在合適的公營房屋項目預留5%樓面作安老院舍用途，並在賣地計劃中加入興建安老院舍的地契條款，從而增建約一萬個安老宿位。然而，每當公私營房屋項目延遲落成，與這些房屋項目綑綁推出的院舍項目亦相繼被波及，一同延遲落成。

當然，政府在賣地計劃中加入興建安老院舍的地契條款，反映政府在緩解安老宿位供應不足的問題上有考慮借助社會和市場力量，並非單打獨鬥。筆者對此感到欣慰。那麼，是甚麼原因導致安老院舍宿位短缺問題未有重大改善呢? 筆者認為不外乎是受制於現時有關條例的不合理限制、工作效率低，和市場缺乏足夠誘因增加安老院舍供應有關。

跳出框框 放寬不合理限制

為了發生火警或其他緊急事故時可及時拯救或疏散行動不便住客，現行的《安老院條例》規定，安老院任何部分所處的高度離地面不得超過24米。保障安老院舍內的住客的理據看似合理，但想深一層，其實這項理據缺乏嚴謹科學性。最明顯的例子便是醫院，醫院內也收容了大量行動不便的病人，但從來不受制於24米高度限制。再者，新加坡的人口密度比香港還要高，但亦從未對安老院舍施加特定高度限制。有見及此，政府改為容許個別安老院舍在社會福利署諮詢消防處意見後，酌情容許廚房、洗衣房、員工辦公室等非生活空間置於24米以上的樓層。可是，非生活空間不涉及長者逃生問題，理應改成常規豁免而非酌情豁免。另外，政府亦以將軍澳72區福利設施綜合大樓作為試點項目，透過設置開放式露台通道等設施測試「橫向疏散」模式，從而讓整間安老院舍皆可安全地置於24米之上。 願意踏出一步測試新模式是好事，但政府指該試點項目2029年才能落成，效率之低實在令人不敢恭維。

筆者認為，政府與其自行推出試點項目，不如告知業界試點項目的建築安全設計指引和審核準則，例如地盤面積、建築材料、通道、升降機、隔火樓層等不同方面的專門要求，以及橫向疏散所需要的特別設計和人手需求，讓私營安老院舍或有意開辦安老院舍的機構能按政府公布的指引和準則參與試行營運類似的安老院舍。這樣政府便能透過市場的參與爭取更多項目能夠同時進行，地盡其用，另一方面亦加快測試「橫向疏散」模式的進度。

精簡程序 創造誘因 發揮市場力量

除了就着《安老院條例》的不合理限制作出改變外，政府亦有推出不同計劃嘗試緩解安老院舍宿位短缺問題。政府先後在2013年及2019年推出兩期「私人土地作福利用途特別計劃」，鼓勵非牟利機構在其擁有的土地上透過擴建、重建或新發展增加包括安老宿位在內的各類福利設施，有關成本將由獎券基金承擔。根據社會福利署數字，第一期「特別計劃」共有50個項目獲批，如果所有建議項目均能順利落實，便可提供一系列的福利設施，包括增加約9000個安老服務名額及約8000個康復服務名額。相對於現時的七萬多的安老院舍宿位，增加9000個安老服務名額絕對是令人鼓舞的消息! 然而，根據社會福利署提交立法會的一份討論文件，截至2022年5月底，有六個項目已經完工並投入服務。這六個項目提供不同的福利服務，當中包括新增約260個安老服務名額。另有一個項目已進入建設階段。其餘43個項目則仍處於詳細設計、技術可行性研究，甚至是尚未啓動研究的階段。而第二期「特別計劃」則共收到25個申請項目，如所有項目均能順利落實，可合共增加約7000個安老、康復和兒童照顧服務名額，但項目進展則未對外公開。事實上，非牟利機構的專業是提供服務，而非籌備建築項目。如果社署和其他相關政府部門能夠便利院舍申建程序，相信「特別計劃」的進度可以提升不少。

另外，政府於2003年推出「鼓勵在新私人發展物業內提供安老院舍院址計劃」，豁免私人發展項目中安老院舍部分的地價，興建費用由發展商承擔，而院舍落成後則屬發展商所有。可惜近20年來只有一個位於屯門的項目落成和三個申請項目處於地政程序之中。市場反應之冷淡反映出經營安老院舍回報不及其他項目，至少地價寬免對發展商來說並不吸引。因此，筆者認為政府需研究如何提高誘因，更充分地發揮市場的力量和資源。

香港人口正在快速老化，65歲或以上長者人口比例預計將由2021年佔總人口的20%上升至2039年的33.3%，社會對安老院舍宿位的需求只會有增無減。除了宿位不足，不少安老院舍的人均樓面面積亦未如理想，歸根究底就是供應的問題。增加安老院舍供應與解決房屋問題一樣，刻不容緩，希望政府能夠按習近平主席所講「人民對美好生活的嚮往，就是我們的奮鬥目標」，着力解決安老院舍不足問題，讓廣大市民「老有所安」。