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「一帶一路」開啟2.0時代(2019.6)_

發布日期:2019-06-26

☉文/子瞻

第二屆「一帶一路」國際合作高峰論壇425日至27日在北京召開,「一帶一路」倡議從提出至今,一步步正由願景成為現實。隨着國際國內局勢產生重大變化,在承前啟後的關鍵時刻再次召開第二屆峰會釋放出多重信號,既回應各方質疑與關切,也為未來發展方向定標,成為外界觀察「一帶一路」的重要窗口。隨着「高品質」成為「一帶一路」在新階段的核心要義,外界觀察人士紛紛稱「一帶一路」倡議進入2.0時代。

中國在「一帶一路」倡議提出六年後,將「高品質」作為下一階段的核心主線,既是準確對接國際社會經濟發展需求,也將呼應國內深化改革目標。

高品質成為新核心

「一帶一路」倡議自2013年提出以來,在第一階段「一帶一路」主要聚焦於頂層設計和政策機制的構建。隨着相關工作的基本完成,第二階段則是以項目建設為重點,圍繞項目抓落實。

隨着「一帶一路」2.0時代開啟,「共商共建共享」作為原則基礎得以繼續保留。與此同時,「高品質發展」作為新的核心要義被列入其中,為「一帶一路」今後發展方向定下新的主基調。

中國國家主席習近平在「一帶一路」建設工作5周年座談會上提出,「一帶一路」建設要從「大寫意」轉向「工筆畫」,彼時外界對於所謂「工筆畫」的普遍解讀即為以高標準和高品質緊抓具體項目落實情況。

習近平在此次北京峰會開幕式演講中再提「工筆畫」,並明確指出推動共建「一帶一路」需要沿着高品質發展方向,再次為「一帶一路」未來發展路徑定調。第二屆「一帶一路」國際合作高峰論壇籌委會秘書長、外交部副部長樂玉成在接受媒體採訪時也多次表示,本屆論壇要在「三共」即共商共建共享理念基礎上,進一步突出「三高」理念,即高品質、高標準和高水平。

在分析人士看來,「一帶一路」轉向以高品質為核心,是當前國際國內局勢發生重大變化後雙重影響疊加的結果。在國際上,單邊主義和保護主義思潮抬頭,全球經濟增長動力不足,以高品質共建「一帶一路」就是以高標準的基礎設施為重點,打造互聯互通新格局。另一方面,國內面臨改革進入「深水區」挑戰,中國經濟增速放緩已成必然趨勢,也必將經歷從高速發展邁進高品質發展階段。

新舉措回應質疑與關切

「一帶一路」倡議自提出以來即面臨外界尤其是西方大國的不斷質疑,從債務陷阱到地緣政治利益,從掠奪式貿易到轉移落後產能,各種似是而非的標籤不斷被貼在其中。當共建「一帶一路」進入2.0時期,中國以及絲路沿線國家開始在高品質發展的基礎上,不斷用新舉措和理念直面種種質疑與關切。

其一:以可持續回應「債務陷阱」

一直以來,「債務陷阱」是外界對於「一帶一路」倡議最大質疑,認為「一帶一路」是以基礎設施建設為手段,通過高額貸款控制沿線國家進而謀求政治利益。2017年,斯里蘭卡政府因無力向中國償還貸款,將南部漢班托塔港口控制權交給中國公司,此舉讓「債務陷阱」論調在國際社會上更是一時甚囂塵上。

針對這一質疑,習近平在本次高峰論壇上明確指出新階段的「一帶一路」建設要堅持可持續的目標,「為當地經濟社會發展作出實實在在的貢獻,同時確保商業和財政上的可持續性,做到善始善終、善作善成。」

隨着「一帶一路」朋友圈的不斷擴大,國際社會也逐漸發現所謂「債務陷阱」根本是缺乏根據的指責。國際貨幣基金組織估計,截止2017年底,約17個非洲低收入國家已陷入或面臨「債務危機」的風險,但其中多數債務的持有人是非中國借貸方。在《2019年拉丁美洲和加勒比地區中國研究》報告中,波士頓大學全球發展政策中心總結稱,來自中國的資助對借款人的驅動作用似乎並未超過國際貨幣基金組織的債務可持續性門檻。

具體到斯里蘭卡漢班托塔的貸款問題上,《紐約時報》曾報道此貸款僅佔斯里蘭卡債務總額很小部份,2016年談判出售該港口時,斯里蘭卡的外債為465億美元,根據國際貨幣基金組織數據,欠中國的部份只佔10%。多位國際知名經濟學家也在西方媒體上指出,斯里蘭卡的債務問題並不是由中國製造。

另外,針對外界對「一帶一路」建設或將加重沿線國家債務負擔的擔憂,中國財政部發布《「一帶一路」債務可持續性分析框架》,鼓勵中方金融機構、共建「一帶一路」國家和國際機構自願使用這一工具,提高投融資決策科學性和債務管理水平。

該框架通過明確債務範圍、預測宏觀經濟走勢、開展壓力測試等評估低收入國家債務可持續性,評估結果將作為貸款決策的重要參考。國際貨幣基金組織總裁拉加德稱,這一分析框架有助於構建高品質、可持續的「一帶一路」融資體系,推動「一帶一路」國家長期發展和繁榮。

其二:以高標準回應「過剩產能轉移」

「一帶一路」倡議自提出後在基礎設施建設領域取得了非凡成就,東非地區首條現代化電氣鐵路正式商業運營,將埃塞俄比亞首都阿迪斯阿貝巴至吉布地兩地之間的陸路交通時間從原來的一週縮短至一天以內;蒙內鐵路已經通車一年多;中老鐵路、匈塞鐵路正在紮實推進;吉布地新港已成為東非規模最大、現代化程度最高的港口之一;烏茲別克斯坦一條19公里長的隧道中,火車穿越隧道僅需900秒。

然而,在基礎設施領域取得互聯互通成就的同時,「一帶一路」倡議卻遭到「轉移過剩產能」的指責。

由於存在自然資源、發展程度、相對優勢等諸多因素差異,產能轉移與合作本是國際合作中的重要組成部份。所謂「轉移過剩產能」實則是批評在產能合作中導致對接方利益受損,究其原因在於中方與絲路沿線國家進行基礎設施建設過程中,對於高標準並未嚴格執行,在高耗能、高污染產業對接時,也未能及時解決綠色環保問題。

在「一帶一路」2.0階段,「綠色」將作為三大新理念之一,「綠色作為底色,推動綠色基礎設施建設、綠色投資、綠色金融」。中方在進行「一帶一路」建設中除了自身更加注重環保節能之外,還通過投資新能源等環保產業帶動沿線生態修復,對外輸出先進生態治理技術。同時,中方也作出明確承諾,將引入各方普遍支持的規則標準,推動企業在項目建設、運營、採購、招投標等環節按照普遍接受的國際規則標準進行,同時要尊重各國法律法規。

以中日合作開發第三方市場為例,當東南亞市場合作上,此前由於中日雙方標準不同,遲遲未能取得實質性進展,甚至給外界造成所謂「多帶多路」的擔心。在新階段中,中日雙方均採取由東盟統一制定的「東盟標準」,既避免因發展程度不同盲目追求高標準導致「空中樓閣」,又杜絕由於低標準造成共建國家利益受損進而影響長期合作。

其三:以透明度回應「小圈子」

習近平在第二屆「一帶一路」高峰論壇上提出「廉潔」理念,不搞封閉排他的小圈子,堅持一切合作都在陽光下運作,共同以零容忍態度打擊腐敗。在「一帶一路」2.0時代開啟之際提出增強透明度並非無的放矢,而是切實回應外界長期以來對於「一帶一路」可能造成封閉和腐敗問題的擔憂。

目前,已有125個國家和29個國際組織同中方簽署了「一帶一路」合作文件。而在兩年前,所有和中國簽署協定的國家和國際組織之和只有39個。隨着共建「一帶一路」夥伴飛速增長,如何保持「質」與「量」並行發展,在合作中堅持公開透明成為關鍵一環。

中國發起《廉潔絲綢之路北京倡議》,倡議國際反腐合作打造「全覆蓋、零漏洞」司法執法合作網,旨在進一步保障「一帶一路」建設中的開放透明。由於共建「一帶一路」中涉及眾多資金量巨大的基礎設施建設項目,此舉有望與上述所宣導的公開招投標理念有機結合,堅決制止在互聯互通建設中形成「小圈子」和「灰色地帶」。

對此,中國外交部副部長孔鉉佑表示,「一帶一路」是廉潔之路,也是法治之路。聯合國副秘書長蘇亞雷斯也指出,《廉潔絲綢之路北京倡議》彰顯了聯合國2030年可持續發展議程確立的關於「加強追贓和被盜資產返還力度」「大幅減少一切形式的腐敗和賄賂行為」「在各級建立有效、負責和透明的機構」等目標,聯合國對此表示支持。

當「一帶一路」步入新階段,所面臨的新問題也將不斷出現,無論是中國還是參與共建「一帶一路」的有關各方均需要在新的維度思考解決方式。

如何激發民營企業參與活力

「一帶一路」在新一階段將繼續以基礎設施項目建設作為重中之重,其中基建項目具有投資回報週期長、成本高的特點,因此參與其中的企業往往以實力雄厚的國企和央企為主。

國務院國有資產監督管理委員會數據表明,截至2018年底,在已開工和計劃開工的基礎設施項目中,央企承擔的項目數佔比達50%左右,承擔了「一帶一路」共建3116個項目,合同額佔比超過70%

然而,「一帶一路」作為經濟牽頭的重大互聯互通項目,如果市場重要主體民營企業和資本缺位,無疑將對項目長期可持續發展產生重大負面影響。全球化智庫高級研究院、前國務院發展研究中心亞非發展研究所所長周曉晶曾撰文稱,民間資本能否廣泛參與「一帶一路」,關乎到「一帶一路」的成敗。

除了基建項目的特殊性影響民營經濟參與外,部份「一帶一路」沿線國家投資環境複雜,地緣政治和安全風險也在影響投資者的參與。交銀國際董事總經理、研究部負責人洪灝指出,「一帶一路」共建國家中,低風險國家僅4個,佔6.4%;中等風險國家有43個,佔68.2%;高風險國家有16個,佔25.4%

面對基建項目必然存在的長週期特性和共建國家內部複雜投資環境,如何進一步激發民營經濟參與將成為「一帶一路」2.0時期所需解決的新挑戰之一。目前,較為成功的解決方式是建設境外合作產業園區,構建促進中國與共建國家經濟深度融合和互利共贏的重要平臺,以「築巢引鳳」的方式吸引民間資本,同時形成規模效應後可以相對有效避免單打獨鬥、分散投資所面臨的風險。

截至20194月的最新數據顯示,中國已在24個共建國家建設了82個境外經貿合作區,累計上繳東道國稅收超過20億美元,為當地創造近30萬個就業崗位。目前,通過商務部確認考核的境外經貿合作區已有20家,其中4家是中央企業和國企,其餘16家均為民營企業。

另外,中國政府部門還需進一步為民營企業參與「一帶一路」保駕護航,定期發布具有參考價值的風險識別產品,例如商務部每年發布《對外投資合作國別(地區)指南》、中國出口信用保險公司每年發布《國家風險分析報告》等等,幫助民營經濟在投身參與「一帶一路」建設前準確識別所面臨的風險,作出合理資源配置決策。

融資模式如何多元化

多名專家在接受媒體採訪時指出,當前在基礎設施建設上還存在着潛力巨大的市場需求,據中國社會科學院國際經濟與戰略研究中心估算,2016年至2030年期間,「一帶一路」共建國家的交通基建融資需求將達到2.9萬億美元。另據亞洲開發銀行的數據估算,到2030年亞洲地區每年大概需要基礎設施投資1.7萬億美元。

但如今亟需解決的問題在於,「一帶一路」建設融資過程中模式和管道的單一將成為影響其高品質發展的桎梏。目前,「一帶一路」建設融資仍以進出口銀行和國家開發銀行等政策性銀行為主,多為貸款方式進行間接融資,債券和股權等直接融資手段缺乏。

中國銀行國際金融研究所研究員王有鑫在接受內地媒體採訪時表示,基礎設施建設由於規模大、週期長、風險高,很少有金融機構能獨立承擔,因此私人資金參與度不高。亞洲發展中國家所進行的基礎設施投資中,公共部門提供了超過90%的資金。在許多基礎設施項目中,國開行或進出口銀行在單個項目的支持力度往往超過80%

融資管道和手段的單一也進一步導致中國在「一帶一路」建設過程中承擔着主要風險,在面對投資環境不穩定的局面時將首當其衝受到影響,並直接影響長期發展的效率。「一帶一路」作為開放型框架提議,成果並非由某一個國家獨自享有,也不應該由某一個國際獨自承擔風險,因此,合理引入社會資本和境外資本參與其中將成為今後「一帶一路」發展的必經之路。

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