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掃黑除惡:打通施政「最後一公里」(2019.7)

發布日期:2019-07-31

☉文/葛夫

當下,中國正在進行一場全國性掃黑除惡運動,這場運動與前四次「打黑」運動相比規模更大,攻勢更凌厲,從「打黑」到「掃黑」,一字之差內涵大不同。這場運動既是中共鞏固執政基礎,打通施政「最後一公里」的攻堅戰,也是中共加強自身建設的一次分水嶺事件。然而,專家建議,運動式治理恐使「掃黑」擴大化,掃黑除惡應走出運動模式,向法治化治理的軌道轉型。

司馬遷在《史記》中說,「縣集而郡,郡集而天下,郡縣治,天下無不治。」可見郡縣從古至今,都是國家治理的一個重點。然而,每到朝代末期,幾乎都是由於郡縣治理出了問題,不是豪強割據,就是農民起義,稅收崩潰,國家財力枯竭,那麼離王朝顛覆亦為期不遠了。

經過40年的改革開放,中國的政治和經濟空間中形成了諸多「灰色地帶」,在其中政、商、社會勢力互相交織,盤根錯節,其顯現效應即是形形色色的黑惡勢力的湧現和滋生,其組織形態各異,滲透的領域各殊,規模有大有小,勢力有強有弱,這些黑惡勢力做大,不僅損害民眾利益,還衝擊民眾對政權的信任,影響中央一系列大政方針在基層的具體實施,已經威脅到了中共的執政基礎。

居安思危,在反腐已經取得壓倒性勝利的當下,中共決定發起為期三年的掃黑除惡專項鬥爭,將「清黨」行動下沉,在全國範圍內進行掃黑行動,對中國社會治理沉痾進行全面清理,打通施政的「最後一公里」,進一步鞏固中共的執政基礎。

第五次大規模掃黑除惡攻勢淩厲

回顧中國改革開放的歷程就會發現,中國黑社會的發展與政府對其治理,貫穿中國改革開放的歷史。在1979年改革開放之後,中國經歷過五次大規模的嚴打。分別為1983年、1996年、2001年、2010年以及2018年。其時間脈絡與中國改革歷程高度吻合。

中國人最為印象深刻的是鄧小平時期的1983年嚴打。當時中國文革剛剛過去,大批知識青年返城待業,中國城市裡本身又遺留大量無業青年,無事則生非,大量犯罪團夥出現,案件數量猛增,社會混亂不堪,迫使高層出手嚴打。

在江澤民和胡錦濤執掌中國時期,中國一共經歷過3次「嚴打」。可以說,從1991年到2012年期間,中國的改革開放繼續推進,中國經濟快速發展,與之隨行的是社會矛盾激化,貧富開始分化,為帶有黑社會性質的團體在中國出現提供了土壤。而中國官場腐敗盛行,也為黑社會提供了保護傘。官,商,黑勾結,一度成為中國民眾最為痛恨的社會現實。正是看到這種現狀,中央發起三次打黑行動。

與前四次相比,這一次的嚴打規模最大龐大,攻勢最凌厲。習近平推動的此輪掃黑,無論就涉及部門的數量,還是就官方的組織性和嚴密性程度而言,大大超過此前幾次。有數據稱,這次「掃黑」共同參與的部門從過去的10多個,增加到了近30個。 而且,此次掃黑,中共還專門派出「欽差」督戰,到2019年底,將基本實現督導全覆蓋,並仍將適時開展「回頭看」。

此次打黑除惡始於20181月中共中央、國務院發出的《關於開展掃黑除惡專項鬥爭的通知》,《通知》宣布在全國開展為期三年的掃黑除惡專項鬥爭。

分析人士指出,這次嚴打出現了三個極為重要的信息。

一、中紀委全程深入參與領導,強調「要把掃黑除惡同反腐敗結合起來」。這是之前歷次的「嚴打」從未出現過的現象。

二、本次嚴打的性質已經發生了重要的變化。強調本次掃黑除惡「事關社會大局穩定和國家長治久安,事關人心向背和基層政權鞏固,事關進行偉大鬥爭、建設偉大工程、推進偉大事業、實現偉大夢想。」如此描述已經反映出本次打黑已經絕非社會經濟的範疇,其意義也絕非前四次的打黑可比擬的。

三、之前四次嚴打的出現都有特定事件和特定累計問題成為引爆點。比如2001年的石家莊「3.16爆炸案」、2010年頻繁的幼稚園血案。因此之前的四次嚴打幾乎都是處於「被動」局面,都是社會問題嚴重後才作出的反映。而這次的嚴打,並不存在這樣的引爆點,甚至2017年惡性刑事犯罪數量還有所降低。因此本次「嚴打」具有「主動出擊」的特點。

從《通知》中嚴厲的措辭可見,中央層面的決心已經很明確。尤其是文件中提到的,把打擊黑惡勢力與基層反腐「拍蠅」、脫貧攻堅相結合,以及「不管涉及誰都要一查到底」的表述,成為反腐與基層治理的一道明確的主題。

截至目前為止,這一輪掃黑除惡成效頗彰,據統計,2018年,中國各地在掃黑除惡專項鬥爭中,共打掉涉黑組織1292個,惡勢力犯罪集團5593個。而2019年,15月,全國共偵辦涉黑案件542起、惡勢力犯罪集團案件2179起,全國刑事案件發案同比下降6.5%,社會治安環境明顯改善。

有分析人士認為,無論是反腐還是掃黑,習近平今天要做的,就是希望全面清除過去十幾年中國在改革開放過程中出現的「弊端」,畢其功於一役,將腐敗和黑社會兩個社會「腫瘤」通過十年的時間全面清除,從而邁入一個現代化治理的時期。

從「打」到「掃」一字之差大不同

中共已經開展的「打黑除惡」專項鬥爭,如今變成了「掃黑除惡」專項鬥爭。「打」與「掃」一字之差,有着「表面」和「深入」的區別,也有「點」與「面」的區別,還有「局部」和「全部」的區別。

分析人士指出,從「打」到「掃」,僅僅一字之差,帶來的卻是對黑惡勢力由點到面整治的巨大轉變。無論其內涵、範圍、程度均發生了質的改變。從「打」到「掃」,是從「剪枝」到「落根」的轉變。

其一是內涵的轉變。

過去的打黑,更多的是停留在有着明顯黑社會性質標識的組織進行打擊。其犯罪行為是顯性的;手段強硬殘暴、辨識度明顯、涉黑行業也就固定的幾個,打黑的重點具備針對性。如今的黑惡勢力,全都披上了「羊皮」,掛着「羊頭」,賣着「狗肉」,其犯罪行為是隱性的,辨識度不高,手段也變成了「軟暴力」。當黑社會勢力用所謂「文明」的方式,打着「正義」的旗號做着非法的事情,這種社會危害後果比真正的流氓更加可怕。因此我們不僅僅局限在「打」,更多是「掃」,排除、清掃那些隱秘涉黑組織。

其二是範圍的擴大。

「老虎露頭就打,蒼蠅亂飛也要拍」,整治群眾身邊的微腐敗需要同掃黑除惡結合起來,堅決查處涉黑「保護傘」。中共不再局限於剪掉雜亂無章的「枝杈」,打擊涉黑問題必須從根源抓起。枝葉長得不對,多半是樹根出了毛病。如今的掃黑除惡,就是要擴大掃黑範圍,不僅清理惡勢力,更要嚴打其背後「保護傘」,多方合力,共同治理,連「根」一起掃,防止群眾身邊出現「微腐敗」。

其三是程度的加強。

掃黑的範圍不僅擴大了,掃黑程度也在不斷加強。針對當前黑惡勢力存在的形式,掃黑形式不僅僅要用傳統的政法方式、還需法律、經濟、行政等部門的多方配合,運用多種手段協同治理。黨和國家在有效整理這些部門資源的過程中還要把握一個「度」,就是法律的思維,政策的界限,最終實現「三個效果」的統一即政治效果、法律效果和社會效果的統一。

不過,此次掃黑除惡,也引發了一些不同的聲音,有觀點認為,這次掃黑是「沒有薄熙來的薄熙來路線」再次席捲而來。然而,細緻推敲,此次「掃黑」與薄熙來的「打黑」存在着本質上的不同。

首先,目的不同。2009年,薄熙來發起唱紅打黑,被認為是急需一場運動來宣示其政績,作為意圖進入權力核心的入場券,因此「打黑」成為其拼政績的一種手段。而如今中共掃黑,是為了「夯實黨的執政根基」。這次掃黑除了「打擊黑惡勢力本身,還要打擊基層的腐敗」,查處「微腐敗」,「加強基層政權建設,組織建設」。

其次,方法手段不同。薄熙來打黑行動在程序、法律適用等方面出現的問題也廣受詬病,期間製造了不少冤假錯案。而如今中共強調依法掃黑,在相關的掃黑除惡文件中明確規定,消除黑惡勢力對人民群眾的威脅和滋擾是當前的緊迫任務,要主動適應以審判為中心的刑事訴訟制度改革,嚴禁刑訊逼供,防止冤假錯案。

再次,打擊對象不同。這次掃黑除惡還有一個與薄熙來打黑,甚至以往歷次打黑明顯的不同是,中央強調要「調整主攻方向」,重拳破除黑惡勢力背後的「保護傘」。畢竟,中共「打黑」活動歷時多年之所以成效有限,很大原因在於黑惡勢力有着強大的保護傘。而現實也表明,凡是黑惡勢力能夠長期稱霸一方、為非作惡,其後面不乏當地官員的默許、縱容乃至直接充當「保護傘」。而滋生黑惡勢力的土壤、充當保護傘的往往就是因為基層治理的腐敗,尤其是基層政法系統的腐敗,充當了黑惡勢力的保護傘。

從「罪與罰」到「紅與黑」:打通施政「最後一公里」

五年反腐,五年掃黑,如果說反腐是頂層整飭,是懲治貪官的「罪與罰」;掃黑則是基層清理,是掃除黑惡勢力鞏固紅色江山的「紅與黑」。在反腐取得壓倒性勝利的背景下,中國的決策層就決定,將「清黨」行動下沉,在全國範圍內進行掃黑行動,對中國社會治理沉屙進行全面清理,進一步鞏固中共的執政基礎。

多年來,中國地方和基層治理的黑社會化,一直呈愈演愈烈之勢,盤根錯節的「本土政治精英」、惠政的「截胡」者不僅集中於省、市,也滋生於村鎮、縣鄉,處理起來甚至更為棘手。反腐敗取得壓倒性勝利時,淨化政治生態的強大推力必然從樹冠樹幹傳導到與大地連接的土壤深處。

專家分析,掃黑除惡就是要建立一個自上而下的清明政治生態,打通惠民政策落地的最後一公里。據權威人士宣告,一系列新的掃黑除惡重大改革將在國慶70周年之際推出,政治生態從上到下「全域清理」後改革才有可能惠及每個個體。

事實上,中央早已把處置黑惡勢力同基層反腐、基層治理結合起來看待的。根據最高檢反貪總局三局局長孫忠誠的總結,橫行於基層組織的「村霸」有四大特徵:亂政、抗法、霸財、行兇。

而「亂政」是諸害之首,在官方通知中被列在第一位,「威脅政治安全特別是制度安全、政權安全以及向政治領域滲透」。何謂「亂政」?倚財仗勢、幹亂國法、操縱選舉。「地方豪強」的坐大,不僅損害民眾利益,還衝擊對政權的信任,影響中央一系列大政方針在基層的具體實施。

「老虎」或許很遠,「蒼蠅」日夜撲面,如此泛濫於群眾身邊的黑惡分子、腐敗勢力得不到懲治將極大地侵蝕執政基礎。無論針對扶貧「微腐敗」的巡察還是針對基層黑惡勢力的專項打擊,都是在給基層治理這道難題予以探索。

黑惡勢力某種程度上就是中國官場腐敗的衍生品,官員與黑惡勢力的關係千絲萬縷。如果說中共反腐某程度上是革自己的命,那麼掃黑除惡則是清理自身的潰爛肌膚,痛苦無可避免,沒有刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣,這場運動是很難推進深入。

專家指出,中共不但要維持掃黑除惡的力度,還需檢視乃至反思此類局面存在的根源,這一部份處理不好,則掃黑恐怕將淪為一場浮在問題核心表面上的政績工程。

縱觀前幾次掃黑,歷次「打黑除惡」,但是歷次出現黑惡勢力的「春風吹又生」。說明黑惡勢力的「根」並沒有被拔掉。而這個「根」就是這次中紀委會議中提到的「保護傘」,能提供「保護」的只有公權力,或者說已經腐敗的公權力。從這個角度來說,本次「掃黑除惡」實際上是一次拔「根」行動。

經過三十多年(1983年至今)的變化,官員的腐敗嚴重破壞了政治生態。黑惡勢力開始直接觸及執政黨的最核心。周永康事件爆發後,從中發現以四川劉漢為代表黑惡勢力是如何與正國級領導人之間存在着千絲萬縷的聯繫的。社會中的黑惡勢力不僅依靠巔峰權力獲得了龐大的經濟財富,也獲得了各種各樣的社會角色及榮譽,在強大權力的「保護下」,黑惡勢力獲得了物質財富、社會財富、政治財富的三豐收!甚至有輿論把某些黑惡勢力形容為「地下政府」。

因此,本次嚴打,已經和前四次的嚴打具有完全不同的意義。或者說,本次嚴打的真正意義在於「意在沛公」,通過掃黑除惡對基層政府和地方官員展開一場系統性的反腐行動。因此這也是一種一箭雙雕的戰略。

專家指出,如果通過本次「掃黑除惡」最終實現了執政黨自身的潔淨和政府的本位回歸的話,無論從任何角度來說都將不啻為一次反腐敗「鬥爭」中又一場具有戰略意義的勝利。這會是中共自身建設持續推進從而達到「自身硬」的一次分水嶺事件。

制止「運動式」掃黑 謹防「低級黑」

目前「掃黑除惡」正在呈現出「運動式」的特徵,全國上下萬眾一心大幹快上,除惡務盡。專家指,運動式的掃黑除惡,儘管呈現一定的現實有效性,但要警惕其可能帶來很大的負面效應,很可能流於形式主義,或在壓力下走向極端,造成打黑擴大化。

事實上,隨着打黑的深入,這些負面效應也逐漸暴露在公眾面前。「上令一出,草木皆兵」,基層執政者往往會陷於寧左勿右的困局,在處理相關問題是簡單粗暴,一刀切,不進行甄別和區分,動輒上綱上線。類似「歪嘴和尚唸錯經」的案例不在少數。

最突出的問題就是,打黑在一些地方走向形式化,基層對打黑存在僵化執行、執行過度問題,甚至出現以掃黑之名「搭車執法」,造成「掃黑」泛化,從而激化社會矛盾,加深官民對立。這從各大小城市鄉鎮的「掃黑」標語和文件可見一斑。

比如,江蘇蘇州相城區渭塘鎮在掃黑宣傳冊上照搬照抄網文,將醫生、商販、導遊等列為「十大黑心職業」;山東濟南公安系統將「佩戴大金鏈子、紋身的」、「態度蠻橫,隨身攜帶管制刀具的」、「本地人員突然異常舉家搬遷或下落不明的」等特點界定為黑惡勢力;更為奇葩的是,湖南湘潭市公然將「失獨(獨生子女死亡)家庭人員、重性精神病患者」列入重點掃黑對象;無獨有偶,貴州貴陽市的僵化執行更為典型,它將掃黑除惡運動發展到當地幼稚園,將寫着「堅持打早打小,將黑惡勢力消滅在萌芽狀態」的橫幅懸掛在幼稚園門口。

類似亂象不勝枚舉,掃黑形式主義所製造的種種治理問題,在大陸引發巨大爭議,損害打黑本身所有的正當性,對中共而言這無疑是一種「低級黑」。

專家建議,這場掃黑運動應當及時糾偏。

其一,要盡早告別「運動式」的路徑依賴。行政運動式的打黑方式本身帶有很大的負面效應。自上而下推動的運動式打黑,高度依賴行政壓力層層推動,而治理本身是高度複雜而具體的行為,會因時因地而異,必須嚴格依法進行精細化治理,不然有可能流於形式,也容易在壓力下走向極端,特別是容易出現「掃黑」擴大化。

其二,及時劃定並嚴格執行「黑惡」標準。在掃黑除惡第一年,由於沒有中央標準,各地對黑惡勢力界定五花八門的「土標準」,導致出現諸多令人啼笑皆非的現象,如不及時糾偏會導致掃黑工作的失焦。而這些信息泡沫反過來可能影響掃黑除惡的效果和公信力。好在今年49日,國家下發《關於辦理惡勢力刑事案件若干問題的意見》等四個文件,對「黑惡標準」做出明確界定,同時對依法審理涉黑人員做出更為細緻的法律規定和解釋,此舉將大大減少「歪嘴和尚唸錯經」的現象。

其三,盡快完成法治化轉型。專家建議,中共應從體制和理念層面上,更為徹底地擺脫運動式治理模式,走向法治軌道。在掃黑除惡過程中,要強化法治程序,重視依法治黑,警惕基層以打黑壓制社會問題,將打黑擴大化,衝擊治黑政策的合法性。

新中國成立以來的歷史已經證明,如果沒有法治嚴格約束,運動式「掃黑」很容易擴大化,出現冤假錯案。這樣的教訓歷歷在目。當年中共反右運動期間,就是由於沒有法治約束,行政力量任意發揮,粗暴劃定指標,製造了數不清的冤假錯案,至今依然是知識分子難以撫平的歷史傷口。2012年前,薄熙來在重慶的「唱紅打黑」,發展為不受法治約束的「黑打」,以打黑的名義處理本應屬於經濟社會民生的問題,侵害了許多人的合法利益和基本人權。

實際上,此次「掃黑除惡」,中央在《關於開展掃黑除惡專項鬥爭的通知》中已經明確提出,「要主動適應以審判為中心的刑事訴訟制度改革,切實把好案件事實關、證據關、程序關和法律適用關,嚴禁刑訊逼供,防止冤假錯案,確保把每一起案件都辦成鐵案。」

換言之,掃黑除惡,中央此次定的基調就是「依法」,一切都要有法可依。

國無恒強,無恒弱,奉法者強則國強,奉法者弱則國弱。」

兩千多年前韓非子的告誡,對於今天的依法治國和掃黑除惡專項鬥爭,依然具有重要的指導價值。它在法理上時刻告誡我們:「嚴打」的政策必須堅持法治原則,不能侵犯人權,不得逾越現行法律法規,更不可凌駕於憲法之上。只有恪守法治原則,掃黑除惡專項鬥爭才能經得起歷史的檢驗。

此次中共採取雷霆手段展開「掃黑除惡」行動,不僅是肅清基層治理的弊端,保障中國民眾的生命財產安全,還是為了淨化政法系統,促進基層治理法治化。當然,正因為這樣,中共此次「掃黑除惡」運動更應該慎重對待,既不要像以往的「打黑」運動有始無終、半途而廢,更要依法尊重程序正義,避免運動化過程中造成的冤假錯案。唯有這樣,中共此次的「掃黑除惡」運動才能有效清除毒瘤,讓民眾更有安全感、歸屬感。

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