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上海如何破題「垃圾圍城」(2019.8)

發布日期:2019-09-02

☉文/子瞻

在北京的一幅衛星圖上,將一片片生活垃圾填埋區連接起來,恰好構成北京「七環」,「垃圾圍城」已經成為中國特大城市所面臨的通病和窘境。在最高決策層的積極推動下,垃圾分類在上海率先全面展開,從其破局的經驗和仍面臨的困境中,既能看到當前中國城市公共治理能力,亦可探尋將來政策規劃路徑。

201971日開始,《上海市生活垃圾管理條例》(下稱《條例》)正式實施,《條例》規定生活垃圾必須分「乾垃圾、濕垃圾、可回收物和有害垃圾」四類投放,社會單位和個人若不按規範投放,單次最高罰款分別可達50000元和200元人民幣。

在中國近20年的垃圾分類史中,此份被稱為「史上最嚴」的垃圾管理條例注定將成為觀察中國城市治理的範本。在特大城市普遍面臨「垃圾圍城」的當下,《條例》從制定到實施,從執行的困境到尋求破局的經驗,既可以充分反映當前城市公共治理能力與水平,亦可為今後公共政策制定規範路徑提供借鑒。

解決「垃圾圍城」的需求與時機

中國早在2004年已超越美國成為世界最大垃圾產生國。世界銀行2012年發布的報告顯示,全球2011年產生城市固體垃圾約13億噸,而亞太地區約產生2.7億噸,中國佔其中70%。最新數據則表明,當下中國600多座城市中,每年清運生活垃圾已超過2億噸。

在實施「史上最嚴」垃圾分類管理的上海,情況更是不容樂觀。上海綠化市容局局長鄧建平在接受採訪中提到,現在上海常住人口2400萬人,每天有500—600萬流動人口,一天要產生25000噸生活垃圾,「半個月就可以蓋一棟金茂大廈」。在中國特大規模城市中,「垃圾圍城」已經由一種科幻式的恐慌正一步步成為不可避免的現實和亟待解決的問題。

目前中國對於生活垃圾的處理方式主要分為填埋和焚燒兩種,其中填埋所佔比例相對更高,約至60%。在不分類的情況下,垃圾填埋將佔用大量土地資源,尤其在「寸土寸金」的特大城市中,以填埋的方式處理生活垃圾變得愈發不可持續。此外,直接填埋還面臨巨大環保壓力,電池、塑膠等難以降解的有害物質填埋入土後,將嚴重污染土壤,在乾濕垃圾不分的情況下,濕垃圾填埋產生的滲濾液往往含有重金屬,對地下水質產生的危害將直接影響居民健康。

另一方面,焚燒的方式儘管對於土地資源佔用不大,但若不進行乾濕垃圾分類,則不得不通過提高焚燒爐溫來控制超強致癌物二噁英的產生,造成了極大能源浪費和環境風險。也正因為如此,垃圾焚燒廠在建立的過程中往往受到規劃地居民的強烈反對,鄰避效應突出,難以大規模推廣。

在此局面下,對於垃圾分類的迫切性愈發高漲。通過垃圾分類,進行乾濕垃圾分離,將減少填埋時滲濾液對於土壤的危害,亦會降低垃圾焚燒帶來的風險,對於可回收垃圾的集中處理也會極大促進資源的循環利用。

值得注意的是,對於看似有「百利而無一害」的垃圾分類,中國在近20年的實踐中卻未見明顯成效。垃圾分類在中國大陸被正式提出可追溯到2000年,建設部城市建設司確定北上廣等8個城市為「生活垃圾分類收集試點城市」。由於缺乏可操作性指導和法律缺位,國內試點城市的垃圾分類工作並不順利,僅有固體廢物污染環境防治法中提到,對城市生活垃圾應當及時清運,逐步做到分類收集和運輸,並積極開展合理利用和實施無害化處置。如今,隨着解決「垃圾圍城」需求不斷提升,加之最高決策層直接推動,垃圾分類在全國範圍內推廣迎來最佳時機。

201612月,中國國家主席習近平主持召開中央財經領導小組會議研究普遍推行垃圾分類制度,習近平還多次實地瞭解基層開展垃圾分類工作情況,並對這項工作提出明確要求。

20173月,國務院辦公廳發布《生活垃圾分類制度實施方案》要求到2020年年底,在46個重點城市實施生活垃圾強制分類,城區範圍實現生活垃圾回收利用率達到35%以上。同時《方案》對生活垃圾的收集、運輸、資源化利用和終端處置都提出了具體規劃。

與此同時,以法律手段保障垃圾分類有效實施也在同步推進。2019625日,《固體廢物污染環境防治法(修訂草案)》初次提請全國人大常委會審議,該草案首次對「生活垃圾污染環境的防治」進行了專章規定,提出「國家推行生活垃圾分類制度」,將從全國層面對於垃圾分類進行細化管理。

突破「垃圾圍城」的上海措施

面對特大城市「垃圾圍城」的困境,上海作為46個實施生活垃圾強制分類的重點城市之一,已然退無可退。在上海自身處理垃圾的能力已近飽和的情況下,源頭減量和資源化處理成了破解「垃圾圍城」的最佳路徑。

「這是一件沒有退路的事,必須舉全市之力,上中下游一起抓,前中末端齊發力,形成全社會共同推進的強大合力。」2019220日的垃圾分類萬人動員大會上,上海市委書記李強強調。

一、以立法明確治理路徑

2017年國務院出臺《生活垃圾分類制度實施方案》後,上海市人大常委會隨即開始立法調研垃圾分類項目。2018年,上海將生活垃圾分類正式列入當年立法項目。據內地媒體報道,與以往立法不同,此次上海市人大常委會提前介入法規起草工作,建立由市人大常委會和市政府領導為雙組長的立法工作領導小組,主導推進立法工作。在此過程中,上海市、區兩級人大代表連續兩年下社區,聽取市民意見近2萬人次,上海市人大常委會設計調查問卷,分發到各個社區和單位、企業。

在充分調研的基礎上,2019131日,上海市十五屆人大二次會議第三次全體會議高票通過了《上海市生活垃圾管理條例》。相比於此前缺乏針對性和操作性的行政條令,《條例》對於具體操作流程和責任制度均進行了明確劃定。

按照「誰生產、誰負責」的原則,《條例》規定產生生活垃圾的單位和個人是分類投放的第一責任人,按照「乾垃圾、濕垃圾、可回收物和有害垃圾」四類標準,細化分類體系。其中,在對應責任人方面,單位由業主或者業主委託的物業服務企業負責,住宅社區由物業服務企業負責,業主自行管理的社區由業主負責。

二、「定時定點」已成最大特色

根據《條例》,上海將逐步推行生活垃圾定時定點分類投放制度。其中,「定時定點」投放成為上海在本次破解「垃圾圍城」中最大特點和最有效手段。

據瞭解,為了實現「定時定點」,上海規定住宅社區可按照每300500戶居民根據社區空間條件、志願者人數等因素合理確定投放點數量,投放點開放時間每天設置為34小時,並選取居民投放垃圾的高峰時間段,一般為上午和傍晚兩個時段,並根據不同社區情況進行適當增減。

隨着分類處理在前端的執行,「定時定點」制度直接對應了中端運輸問題。當垃圾分類細化後,運輸成本將不可避免的隨之上升,「定時定點」的模式有效避免了成本在短時間內激增,同時有利於對分類投放的監管。

與「定時定點」相呼應的是「撤桶並點」,上海多數社區垃圾站、垃圾桶大量減少,增加了扔垃圾的步行距離。在投放點開放時段,由居委會、物業、保潔等組成的志願者對居民扔垃圾進行集中監督,確保分類投放的效率。

三、加大中後端全面配合

垃圾分類看似只與社會習慣有關,然而一旦全方位開展,所涉及的是從前端投放到後端處理的全鏈條系統。在上海開展垃圾分類的前端約束時,由運輸到處理的中後端配合也在穩步並行。

在中端運輸上,上海增加乾濕垃圾和有害垃圾分類運輸專用車輛。據上海政府介紹,截至5月下旬,上海擁有濕垃圾運輸專用車799輛,今年年底,這一數字將增加到920輛,分類中轉碼頭配置增加濕垃圾專用集裝箱至180個。

此前,多位環境資源專家針對上海率先推行強制垃圾分類指出,由於垃圾後端處理基礎設施不到位,常常出現前端分類、後端混收的情況,嚴重打擊市民積極性。同濟大學循環經濟研究所所長杜歡政表示,從前端分類到中端運輸,再到末端處置,全程都需要系統化的分類,「在後端處理設施沒有建好之前,垃圾分類都只是空談」。

對此,上海綠化市容局局長鄧建平指出,上海在建和計劃即將開工建設8個濕垃圾資源利用設施,以及8個乾垃圾焚燒爐項目,到2020年底,兩種垃圾處理能力分別要提升至0.7萬噸/日和2.08萬噸/日,基本實現生活垃圾「零填埋」。

四、「強監督+嚴處罰」作兜底保障

在有明確規範的制度約束下,「強監督+嚴處罰」的處理模式是上海對《條例》實施的兜底保障。

「剩菜剩飯是濕垃圾」「礦泉水瓶是可回收垃圾」「廢電池是有害垃圾」……在垃圾投放點旁,由居委會、物業等組成的志願者在投放時段對每一位前來扔垃圾的居民進行分類指導監督,如今已成為上海常見的畫面。

個人若不按規範投放,單次可被處以50200元罰款,部份社區已經安置攝像頭,志願者可以在視頻中分辯出誰沒有按照乾濕垃圾標準投放,並確定為今後重點宣傳對象。

儘管對個人的處罰引起的討論更多,上海目前仍將《條例》執法重點放在對單位機構的監督上。上海城管執法局指出,《條例》實施後,將在7月重點加強收集和運輸環節的執法檢查,對全市230家生活垃圾收運企業進行執法檢查,避免出現混裝混運等違法現象。8月,將重點加強處置環節的執法檢查。上海城管執法局副局長彭燕玲表示,71日後,將按照先單位後個人,先黨政機關、國企、事業單位、大型商場、居住社區,後一般單位的順序開展執法檢查。

如何降低解決「垃圾圍城」中的社會成本

「定時定點」與作息時間產生矛盾、缺乏足夠執法人手、如何將外界監督轉化為內生動力……上海在開展垃圾分類時仍面臨新的挑戰與壓力,解決諸多問題的本質是在於如何降低公共政策實施中的社會成本。

在上海推行垃圾分類「定時定點」投放時,不少工薪階層指出,強行「一刀切」規定投放時間與「996」的生活工作節奏產生明顯衝突,常常導致趕不上規定時間。

針對「定時定點」在上海遭遇的特殊困境,實則是由於沒有以社區為單位進行因地制宜的靈活調整所致。隨着垃圾分類模式在全國範圍內不斷推廣,北京、深圳、廈門等大城市均已進入立法階段。可以預見,「定時定點」也將為各地廣泛採用,因此如何在實施中做到因地制宜,在宏觀城市規劃和社區自治中找到平衡點,勢必將成為今後政策制定者們需要解決的重要問題。

另一方面,相比於個人的時間成本提高,企業在垃圾分類政策影響下真金白銀的資金成本也將隨之上升。尤其不少餐飲企業在接受媒體採訪時表示,由於需要進行嚴格垃圾分類,企業不得不增加僱員從事相關工作,或者對此前員工開出更高工資,明顯增加了企業運營成本。

這樣的結果其實不難預料,垃圾分類政策在實施中,更加細緻的分揀對末端處理帶來極大便利,也必然對前端造成額外負擔。對於公共政策制定者而言,降低前端負擔,充分激發其積極性需要有得到激勵與補助。

以日本和台灣為例,根據日本的財政預算,國會每年通過用於垃圾處理和再利用的預算約1500億日元(約95億元人民幣),佔環保總預算的15%。在2006年台灣環保總經費就達到了約110億人民幣,其中廢棄物管理經費就佔約64%

與此同時,從政府層面降低社會資本參與垃圾分類的門檻,甚至通過政府購買的方式鼓勵企業積極參與也應成為將來值得借鑒的路徑。早在2000年,日本出臺《綠色採購法》,規定國家機關和地方政府等單位在購買如紙類、文具、家電等物品時,要優先購買能夠環境友好型產品。到了2003年,政府複印紙等辦公用紙、儀器類和文具類等綠色採購已佔實際採購的95%以上,政府所有的普通公用車都已改裝成低公害車。政府對環境友好型產品的優先購買,大大調動了企業參與循環型社會建設的積極性,這也成為推進日本循環經濟發展的重要立法依據。

最後,政策制定的透明化應該成為降低社會成本最有效的手段。不少學者指出,中國對於垃圾分類面臨的並非是垃圾處理技術問題,而是政府與民眾溝通之間的信任問題。所謂降低社會成本亦是降低政府與民眾溝通成本,在這過程中提升各方面透明度是必經之路。

政府將垃圾處理的預算和決算、成本和收益清楚地展現在公眾面前時,作為納稅人,民眾則可以非常清楚知道亂扔垃圾多支出的費用最終也會從自己腰包裡出,「羊毛出在羊身上」產生的內生動力比任何不遺餘力的宣傳和循序漸進的引導都更加直接有效。

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