◎匹夫  北京

5月19日，「台美21世紀貿易倡議」歷經一年談判，美台雙方同步宣布已就「關務管理與貿易便捷化」、「良好法制作業」、「服務業國內規章」、「中小企業」和「反貪腐」等5項議題達成首批協定（first agreement），6月1日雙方在華盛頓「美國在台協會」(AIT)總部正式簽署全名為「駐美國台北經濟文化代表處與美國在台協會關於台灣與美國間貿易協定」。針對美方執意與台灣當局推進「台美21世紀貿易倡議」談判，並與台簽署所謂「協定」，大陸方面嚴正指出美方此舉嚴重違反一個中國原則和中美三個聯合公報規定，是美虛化掏空一個中國原則的最新例證。而台當局則視「台美貿易協定」為「近44年來簽署的結構最完整的貿易協定」，標誌着台美經貿關係歷史性的里程碑，為台灣和主要貿易對象洽簽貿易協定邁出關鍵一步。

台媒報道，台「經貿談判辦公室」預計近日就協定簽署向台灣地區領導人蔡英文報告後送「行政院」備查，爭取7月生效；同時披露，台美雙方已同意盡速展開下一階段7項議題的談判，並將於近期敲定第二階段優先談判議題，目標仍是年底前完成全部議題談判。「台美貿易協定」是台美間第一項正式協議，將進一步強化美台經貿實質關係，但其後續發展是否如台當局所願而成為台參與國際經貿舞台的敲門磚，有待觀察。

台灣當局積極配合，

促成台美雙方短期內達成首批協定

眾所周知，「美台21世紀貿易倡議」（U.S.-Taiwan Initiative on 21st-Century Trade，以下簡稱「倡議」）是拜登政府對台灣當局無法參與「印太經濟框架」（IPEF）的「安慰劑」。為重建在亞太地區領導權，遏制中國發展，拜登政府上台後全力推進「印太戰略」。2021年10月拜登提出「印太經濟框架」（IPEF）構想，以補足該戰略在經濟領域短板。因部分成員反對，2022年5月美宣布啟動IPEF時將台灣踢出首批名單。然而，隨後不久，美台雙方於當年6月1日即宣布啟動「21世紀貿易倡議」，以推動台美模組化洽簽貿易協定，適時對接「印太經濟框架」，安撫台灣。

2022年6月27日，美台就推進「倡議」展開首次會談，規劃雙方未來經貿合作路線圖，8月18日雙方公布談判框架及內容，包括「貿易便捷化」「良好法制作業」「反貪腐」「中小企業」等11項議題。與IPEF談判方式相似，台美「倡議」談判也是美國主導、台灣配合，並採取彈性策略和分模組方式推進，這意味着雙方在某些領域可優先達成協議，並隨時加入新的議題，以避免少數爭議拖延整體進度。

2022年11月8-9日，台美在美國紐約就「倡議」議題舉行首次正式談判，重點就各自整體法制面異同及維護企業利益政策作法等內容交換意見，並通過文書往來及視訊會議等方式持續溝通。2023年1月14-17日在台北雙方舉行第二次談判，由美國助理貿易代表特里·麥卡廷（Terry McCartin）與台「行政院經貿談判辦公室副總談判代表」楊珍妮主談，聚焦「貿易便捷化」「反貪腐」「良好法制作業」「中小企業」及新增的「服務業內部規章」等5項議題。2023年3月1日，美國貿易代表署（USTR）發表最新報告，強調「台美21世紀貿易倡議」目的在於發展具體方案，深化美國和台灣的經貿關係，「期待愈快取得進展愈好」。3月16日，台「經貿辦」宣布雙方已就上述5項議題達成協議，並稱將就此先簽署「行政協定」。

5月19日，歷經兩次實體會議及數十次視訊會議與溝通，台「經貿辦」與USTR同步宣布，已完成12項議題中的貿易便捷化、良好法制作業、服務業內部規章、反貪腐及中小企業等5項議題談判，並公布首批協定的中、英文文本，包括前言及8個章節，共81條條文。6月1日雙方代表在華盛頓正式簽署首批協定。

美排除台灣啟動IPEF，同時又另闢蹊徑主導啟動「美台21世紀共同倡議」，推動台美之間簽署相關協議，用意就在於賦予台灣間接參與「印太經濟框架」、深化美台經濟聯結以圍堵中國大陸的實質角色。可以說，「倡議」不是美台即興式演出，而是「精細編排、成套布局的大戲碼」，根本是拜登「印太戰略」下「圍中抗中」的進逼作為。美貿易代表戴琪強調，協議「是加強美台經濟關係的重要一步」、「我們期待最終敲定一項強有力的高標準貿易協定，應對21世紀緊迫的經濟挑戰。」而內外交困的蔡英文當局急於與美國達成「首批協定」，主要目的也是趕在2024大選前借取得的這一「經貿外交成果」，凸顯美國以實際行動支持民進黨當局，從而增強島內民眾對美台關係空前好和民進黨繼續執政的信心。

協定內容徒具象徵意義，

大肆吹噓改變不了台美關係實質

「首批協定」被台當局宣揚為台美間自1979年「斷交」以來所簽署結構最為完整的貿易協定，代表着「台美最重要關係的新紀元」，是「促進台美長期經濟友好最具有意義的里程碑」，聲稱這也是「利用堆積木（building block）方式完成台美FTA的重要一步」。台「行政院長」陳建仁也稱，相關成績將有利台與其他國家洽簽高標準的貿易協定，強化與國際接軌，並能奠定未來台美洽簽簽署「自由貿易協定」的重要基礎。

事實上，「首批協議」一如「倡議」本身，都是美國設定的議程，台灣當局始終只是被動地配合演出，島內業界最想要的關稅減讓、商品准入以及投資、避免雙重課稅等問題，協定都沒有涉及。而且，相關議題都隱含美政治化考量，談判內容不詳、過程不透明，因而受到島內各界的批評。輿論指出，此一協定所希望追求的目標，必須在經濟上呈現社會期待更實質、具體的「形而下」利益。有論者也認為，協定內容與FTA有很大距離，雙方談判目的以及台灣所能獲致之實質利益似乎頗為模糊。「民間監督台美21世紀貿易倡議聯盟」則直指「倡議」一開始就不透明，要求應接受「立法院」監督。

進一步檢視「首批協定」具體內容，也基本上是空泛論述，毫無創新之處，台灣根本難以獲致實質利益。例如，「良好法制作業」聚集訂定法規必須完善、透明原則，美國可以要求台灣遵守，從過往談判經驗看台灣根本不可能對美國提出要求；「貿易便捷化」看似關務大進化，但其內容均在WTO《貿易便捷化協議》（Agreement on Trade Facilitation, TFA）框架內，台灣本身即為WTO會員，協定有關海關程式並沒有產生根本變化；「服務業國內規章」系規範服務之核准，內容在2021年12月2日發布的《國內服務規章談判結論宣言》（Declaration on the Conclusion of Negotiations on Services Domestic Regulation）早有涉及，也沒有太多新的規範，等等。

不難看出，「首批協定」所涉內容多屬台灣已簽署或承認的WTO與聯合國等國際協定以及CPTPP的新興規範，在台已申請加入CPTPP，並已針對其規範進行修法下，協議不過是就台灣當局現有的規範冷飯熱炒，台灣僅從增強掏來自大陸經濟脅迫的能力等象徵意義上得到某種安慰。從協定談判和簽署的脈絡來看，台灣方面在談判上可謂毫無取捨，完全配合美國要求。協議簽署表面上似乎呈現台美關係突破，但民進黨當局不惜出賣台灣企業、民眾利益，任由美國予取予求、敲骨吸髓，拼湊所謂對美關係「成績」，長遠而言「只會害己害台」。

「倡議」談判一味迎合美國，

簽署台美FTA仍不切實際

由上所述，「首批協定」本身無法帶來直接經濟效益，但隨着下一輪談判的展開，台灣當局一味迎合美國，能否因此導入美國規則並接軌國際，從而推動台灣重返國際經貿舞台，已成為後續的觀察重點。

蔡英文當局上台以來，頑固堅持「倚美抗中」路線，與美方推進「倡議」談判，成為其意圖深度融入美主導的產業鏈供應鏈體系，提升其在美「反華遏華」戰略中地位的主要途徑。而「首批協議」簽署，蔡當局不僅希望以為基礎與美逐步洽簽全面FTA，而且也寄望此舉能展現「示範效果」，降低其他國家與台洽簽FTA的顧慮，促進台灣與先進市場廣泛接軌甚至加入區域經貿組織。

因此，「倡議」被民進黨當局視為「『迷你版』台美貿易協定」（BTA），宣稱台美將在「全球經濟戰略夥伴關係」下，建立更緊密、更廣泛的夥伴關係，拓展廣闊經貿合作空間。鄧振中更聲稱，「首批協定」（first agreement）是利用「堆積木」方式完成台美FTA的重要一步，同時也彰顯台已做好加入CPTPP之準備。而包括蔡英文等台當局高層也表示，「談判完成後，將會擴充協定內容，為未來台美洽簽FTA奠定更穩健的基礎」，「相關任務尚未完成。台灣將繼續與美國達成全面的自由貿易協定(FTA)，以確保台灣的經濟安全」。

客觀來看，台美「首批協定」的談判簽署確實有利於台當局拓展對外經貿關係。今年2月初，伴隨台美「倡議」第二次談判進行，台與加拿大宣布正式啟動「投資促進及保障協定」談判。然而，短期內台美達成FTA的可能性不大，最重要的原因是，美國既有「貿易促進授權法案」（Trade Promotion Authority，TPA）於2021年7月屆期，在目前國會並沒有新的授權下，拜登政府無權與他國進行FTA之談判，這是台灣洽簽署自由貿易協定的重要障礙。

從特朗普政府推動「美國優先」政策以來，美國共和黨和民主黨兩任政府皆對開放市場與簽署FTA興趣不大，意味着縱然台美貿易倡議提及經濟領域互惠，其背後似乎並非台灣最關心的BTA，而是美國所劍指的晶片產業合作。換言之，美國以IPEF拉攏亞太盟國，排除台灣在美國主導的國際經貿架構之外，但卻以「倡議」拉住台灣提供美國與盟國強化半導體供應鏈韌性之所需。前台「行政院院長」陳沖指出，美國掌握議題談判主動性，很明顯針對台灣半導體產業，拜登拋出半導體供應鏈搬回美國議題，短期內仍需拉攏台廠，並通過「倡議」從勞工、標準、環境等方面施壓台半導體產業外移赴美布局。因而，若要刻意將「台美貿易倡議」宣揚為突破台美關係，進而指稱可以達成簽署雙邊貿易協定（BTA），其實是缺乏自由貿易協定常識，僅有大內宣的作用。