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《基本法》是否需要修改(2020.4)

發布日期:2020-04-01




區漢宗


        《基本法》頒布30周年之際,香港和內地不少《基本法》專家撰文紀念,大部份專家善頌善禱,稱《基本法》經得起時間考驗,雖然《基本法》實施的情況並非完全理想,但總體來說,實施還是比較成功的,而且看不到有什麼重大漏洞或必須修改之處。
        但亦有聲音認為探討修改《基本法》合理,不妨先行研究。曾擔任特區籌備委員會成員的前立法會主席曾鈺成接受《香港01》訪問時指出,《基本法》實踐過程中矛盾重重,不足以應付近年中國、香港政治局勢變化,斷言「一國兩制」要行穏致遠,修改《基本法》是不能迴避的事,中央政府不應因為害怕處理爭議而「斬腳趾避沙蟲」。基本法委員會前委員、北京大學法學院教授饒戈平於紫荊雜誌撰文,指現已接近《基本法》「有效期的中線」,探討修改《基本法》也是合理,不妨先行研究。


 

《基本法》頒布30周年之際,有聲音認為探討修改《基本法》合理,不妨先行研究。


        從法律上看,《基本法》按照「一國兩制」原則規定了中央與香港特區的關係,但《基本法》賦予中央的主權權力與它要承擔的政治責任之間不相匹配。《基本法》賦予中央兩項間接的監督權,即對《基本法》的解釋權和行政長官及主要官員的任命權。可《基本法》的解釋權本身不能用於日常治理,況且又要受到香港法律精英的強烈抵制,而行政長官的任命權又由於行政長官的普選目標而受到衝擊。
        曾撰寫《一國兩制白皮書》的北京大學港澳研究中心執行主任強世功,他在2016年接受多維新聞網專訪時認為:香港問題最為根本的癥結在於,「一國兩制」的制度設計至今未能走出鄧小平時代的陰影。他指出,鄧小平試圖用「港人治港」這個形象的比喻,讓香港市民不要擔心中央派人來治理香港。但當年鄧小平的這種實用主義策略一旦變成一項政治原則,就產生長期的負面效果,即中央在香港合法行使權力卻被看作干預香港。「港人治港」和高度自治這些缺乏嚴謹法律內涵的口號,實際上都在排斥中央依法管治香港。更重要的是,「港人治港」這個政治口號強化了香港的本土意識,塑造了香港人的身份認同,從而將中國人與香港人平行地對立起來,加劇了香港與內地的隔離傾向,導致了目前的分離主義傾向。
        2018年「兩會」李克強政府工作報告,只提出要全面準確貫徹「一國兩制」方針,缺少了「港人治港」、高度自治等字眼。2019年11月十九屆四中全會公報原文,也不再提「港人治港」、高度自治,而是直接談中央對香港的管治:一、「嚴格依照憲法和《基本法》對港澳實行管治」;二、要「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」。看來,不提「港人治港」並非中央偶然的疏忽。
        強世功2016年4月來港出席「一國兩制的未來展望」論壇,發表演講之時談到為保障國家安全,香港可考慮修改《基本法》,賦予中央足夠保證國家安全的權力,「這樣中央就可以不用控制特首的普選」。強世功建議改革特首制度,設立「雙特首」,一部份由中央控制,一部份由香港人控制,以解決當前管治問題。「雙特首」的論述,是在以西方憲政國家中現有的議會制、總統制、半總統制(雙首長制)作類比,強世功也是在現有中國憲制和《基本法》的框架下提出此觀點的,並非異想天開。香港反對派卻批評「雙特首」其實就是香港「被融入」內地政治體制,亦即是變相實行「市委——市長制」,重點是市委大過市長,市委管政治,市長管市政。
        強世功的言論因此並未得到輿論的重視,相反是時任中聯辦主任張曉明提出:「行政長官具有超然於行政、立法和司法三個機關之上的特殊法律地位,處於特別行政區權力運行的核心位置,在中央政府之下、特別行政區三權之上」。但此論不符合回歸以來歷任特首都處於絕對弱勢的政治現實,引起輿論爭議,轉移了強世功主張的焦點。
        正如饒戈平指出,如果視修改《基本法》為解決所有問題的萬驗靈方,顯得過於輕率,不切實際。實際上,目前特區政府和中央面臨的最大挑戰是,立法會選舉9月舉行,「民主派」矢志奪取過半數議席,揚言藉兩度否決《預算案》迫使特首下臺。甚至進一步帶動2021年特首選委會選情,讓非建制派選委過半,屆時選出「泛黃特首」,新特首則可代表由新政府提出政府方案,改革功能組別,落實普選,全面奪權。
        中聯辦主任駱惠寧早前閉門會見建制派時指,反對派爭取議會過半是企圖「奪取管治權」。倘反對派最終成功「奪權」,對香港政局勢起翻天覆地變化,在《基本法》之下,中央及特區政府應如何自處?這無可避免涉及修改《基本法》的問題。


9月立法會選舉,反對派矢志奪取過半議席,企圖「奪取管治權」。在《基本法》之下,中央及特區政府應如何自處,無可避免涉及修改《基本法》的問題。


        饒戈平認為,《基本法》的修改至少涵蓋兩層含義:一個是為滿足50年內實施《基本法》的實際需求而進行修改,一個是為應對50年後要不要以及如何繼續實施「一國兩制」的需求而進行修改。前者偏重於策略性、技術性修改,現改現用;後者偏重於戰略性、前瞻性修改,主要是為2047年以後做準備。兩個層面的修改關聯密切但又有區別,不能混為一談。
        為回應反對派派全面奪權的挑戰,中央或偏重於《基本法》策略性、技術性修改,現改現用:例如重新制定選舉游戲規則,明確規定「港獨」分子、黑暴分子不得參選立法會和區議會選舉,凡是主張過「港獨」、「自決」的,凡是支持和參與過黑暴行動的,其言行都嚴重違反基本法,都一概不予入閘。對於泛暴派教人如何獲取功能界別選民資格,擺明車馬種票,明顯違反選舉規例,屬選舉舞弊,執法部門要嚴肅處理,嚴懲不貸。這樣才能堵住反對派奪權變天的前門,遏止9月立法會選舉反對派佔據過半議席的趨勢。又如特首選舉有人要推中央不接受的人物上臺挑戰「一國兩制」,中央毋須行到拒絕任命這一步,在提名後就可採取協商產生特首。
        如果《基本法》偏重於戰略性的修改,必須將涉及國家主權的立法權和終審權全部收回全國人大(如23條立法等)。要明確最高人民法院與香港終審法院的上下級和從屬關係,一般的民事案件、經濟案件、刑事案件等終審權可以屬於香港法院,但是涉及到「一國」的問題,如分裂國家罪、叛國罪、暴動罪等,香港終審法院無管轄權,管轄權屬於最高人民法院。必須堅決收回香港的政治主權和經濟主權,將涉及地權的財政主權與涉及幣權的金融主權全部收回全國人大。此外「港人治港」和高度自治這些缺乏嚴謹法律內涵的口號,是否需要揚棄和修改?是否需要設立「雙特首」?這些問題或都應在考慮範圍。

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