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對港府財政預算的思考(2020.4)

發布日期:2020-05-05

☉文/馬建波 香江智滙副會長

此番逆週期大規模增支扶助財策在當下及時推出,體現了特區政府救濟民生、致力提振經濟的決心和勇氣。同時,港府今後應該多思考怎樣建立完善「積極開源、加強節流、活水養魚」的財政預算機制,以增強香港經濟動力的長遠策略。

港府2019/2020年度財政預算案在全港抗擊新冠肺炎疫情的緊張氛圍中,在市民翹首「還富於民,提振經濟」熱烈期待中,於226日公布了。財政司陳茂波司長表示,政府決定推出大規模的逆週期財政政策(經濟收縮,通脹上升,財赤上升週期),新增投入將超過1220億港元,約佔本港GDP4.8%。以提振全民信心,刺激消費,救急抗疫,疏解民困。其中有一個坊間熱議的焦點話題,就是港府決定給年滿18歲的香港永久居民每人派發1萬元港幣的抗疫救濟金,政府落實該項政策,就將投放710多億港元,將全面惠及700多萬港人。其他利民紓困措施還包括給195萬名薪俸稅納稅人和超過14.1萬名利得稅納稅人寬減2019/20年度100%稅項,上限2萬元。寬免335萬個住宅及非住宅物業的2020/21年度全年差餉,每季每戶上限1500元。豁免150萬商戶2020/21年度的商業登記費等。

這些措施有助進一步紓解民生困苦,緩解中產階層的壓力,是積極財政政策的表現,將突破港府一直以來「量入為出,力求收支平衡」的傳統理財思維。但同時也會加劇本港未來結構性財政赤字和公營成本支出大幅上升的矛盾。例如:20192020年度政府經營開支已較上年度增加22.2%,政府總體開支也增加15%,新財年的經營開支將會進一步上升16.9%,直至2024/25財年的中期預測,政府公共開支將佔到本地生產總值的23.2%2020/21財年的經常開支中:教育、社福、衛生三項支出將超過2800億元,約佔政府經營總支出的六成,體現政府穩定經濟,紓解民困的決心。也就是說,在本港經濟收縮的狀態下,隨着政府公共開支的快速上升,本港已結束連續15年實現財政盈餘的穩定狀態,而首現赤字,本港結構性赤字情況將進一步惡化。

陳茂波司長在新年度預算案中已公布:2019/20年度本港財政將錄得378億的赤字,相等於本地生產總值的1.3%2020/21財年赤字將大幅上升至1391億,相等於本地生產總值4.8%。他表示未來五年本港財政都將出現赤字,即香港財政已進入赤字預算週期。

香港財政進入赤字預算週期

結構性赤字,是指在經濟轉型時期,為服務產業結構的宏觀布局與調整,引導政策傾斜,財政稅收體系的建立,由不完善到完善的發展過程中,存在一定時期「稅制結構粗放、簡單或不完善」,從而形成「稅基狹窄、稅源單一、稅率較低和稅負不公」等結構性赤字特徵。例如:1997年亞洲金融危機爆發後,特區政府曾連續三年出現財赤。很明顯,當時其「稅基較窄、低稅率和稅負不公」的結構性赤字矛盾就較為突出,亦使30多萬中產階層淪為「負資產」。直到2004/05財年方扭虧為盈,當年實現盈餘214億港幣,之後連續15年均實現財政盈餘。其中:2017/18財年更創下歷史高峰,實現盈餘1489億,2018/19財年盈餘回落到680億。這一時區政府平衡赤字預算的核心,正是立足於促進香港經濟的穩健復甦,加快經濟結構的轉型和增強經濟發展後勁,而採取了「利民紓困、資源增值、節流裕民和固本培元」的辦法。為共度難關,特區行政長官曾率領問責官員帶頭減薪。

同時筆者也要注意到,香港一旦進入赤字預算週期,其「經濟週期性赤字」特徵也非常明顯,就是因市場經濟週期的波動,而引發股市、匯市及樓市的大幅波動和市場需求萎縮的變化,使經濟繁榮時形成的財富效應(增加就業機會、增加稅收、擴張內需和資產財富增值等)在經濟低迷和蕭條時,導致失業率快速上升,資產急劇貶值和財富快速縮水,政府財政收入急劇減少,從而出現的「經濟週期性赤字」。比如:20183月初中美貿易戰全面爆發;20196月香港爆發反修例暴亂事件持續近8個月;20201月底全球又爆發新冠肺炎疫情等,都對香港經濟帶來嚴重衝擊,導致股市、樓市下跌,財政盈餘下降,並出現財赤。訪港遊客和商業零售大幅銳減超過60%,資產財富快速縮水,失業率快速突破3.5%(預計將超越沙士時期的峰值8.6%),2019年香港GDP已較上年度收縮1.2%。因此,未來出現經濟週期性赤字狀況在所難免。這一類型的財政赤字,在西方自由經濟體資本主義國家中較為普遍,今年受新冠疫情衝擊將會更加突出。

體現救濟民生、提振經濟的決心

有一點值得肯定的是,此番逆週期大規模增支扶助財策,是在香港經濟快速收縮和新冠疫情肆虐的當下及時推出,更體現了特區政府救濟民生、致力提振經濟的決心和勇氣。陳茂波司長也表示:「控疫情、穩經濟,是當前政府最迫切的工作。需要要進一步強化醫療系統,攜手抗疫」。既為「抗疫救急」,政府在醫療系統救助扶持方面也做了系統安排,不可謂力度不大。例如:在來年的政府經常開支中,教育、醫療衛生和社福三個民生範疇的經常開支佔總經常性開支接近六成。政府還為兩個十年醫院發展計劃預留約5000億元,提供超過1.5萬張病床和超過90個手術室,可應付至2036年的服務需求。為醫院管理局和衛生署的防疫工作提供足夠財政支持。2020/21年度向醫院管理局提供總計750億元經常撥款,較2017/18年度大幅增加35%。已撥款約1.8億元提升大學的有關設施和加強醫療專業培訓。2021/22年度起5年額外撥款共36億元給予醫院管理局,以挽留醫護人手。發展香港醫療體系多元經濟,預留30億元推展科學園第二階段擴建計劃,向香港旅遊發展局增撥超過7億元,在疫情過後加強對外宣傳推廣,向香港貿易發展局增撥1.5億元,為港商開拓商機,預留4000萬元為本地大學STEM課程的本科及研究生安排短期實習。

筆者注意到,上述力度較大的強化醫療系統措施,多為長效機制或中短期扶持安排。而眼前最急需的支持抗擊新冠肺炎疫情蔓延,擴充醫療救治資源的措施還顯得不足。比如:現時防控疫情急需的口罩供應、應對疫情高峰,救治隔離的醫療設施及床位是否足夠?全港醫療衛生和保潔消毒服務資源供應,及相關就業職位是否急需擴充等,都應當必須有清晰詳細的預算和工作安排。就香港當前的抗擊新冠疫情的戰況而言,特區政府必須盡快推動落實的工作應該有三個重點方向:一是應嚴厲制止和懲處「黑醫護」罷工干擾新冠抗戰的惡劣行為,全力保障香港醫療衛生救治及保潔服務資源供應之需,並確保增加相關職能的床位和就業崗位。二是應大力輔助日益萎縮的中產階層,他們是香港薪俸稅和利得稅的納稅主體,此次在寬減納稅方面作了一些安排,但還可以進一步改進完善,加大扶持力度,以激活中產再生能力。三是大幅派錢應做精細化預算管理,除了應急照顧貧困家庭和長者救助的生活津貼、醫療券,提高綜援標準金額、高齡津貼、傷殘津貼外,政府派錢資源更應當做到有的放矢,精準扶貧。對那些沉默安份,努力工作的大多數和積極納稅貢獻者,不論是永居或非永居,都應當一視同仁,共享政府派錢利益。將有限的財政資金用在刀刃上,切忌面面俱到,撒胡椒面。

筆者始終認為政府派錢,及逆週期實施積極財政政策,均屬於打「強行針」似的短期救急、提振經濟策略選擇,理論上對穩定持續8個月的「反修例」黑色暴力衝擊破壞和新年伊始又雪上加霜突發新冠疫情而重創的香港經濟,及時紓解民生困苦,緩解中產壓力,贏得全港民心,團結助力抗疫有利。但長遠看,特區政府還必須立足於「重建產業、發展經濟與改善民生為」為前提,認真做好未來年度逆週期「赤字預算」的安排,才是扭轉香港經濟困局的關鍵所在。

多年來,特區政府形成的保守預算思維和派錢邏輯,似乎有固化,或成為慣性的跡象,也有失財政資源分配的公平。例如:每次派錢,僅局限於年滿18週歲的香港「永久居民」,而不包括長期在港生活、就業的「香港非永久居民」。按此政策,全港195萬納稅人中,約有近30萬人就享受不到派錢1萬元的利益。也就是說,約90%以上,在港工作和生活的「非永久居民」都是忠實的納稅人,每年為港府積極貢獻稅收不少,但他們從來得不到政府派錢的眷顧。這些人就是全港各境外企業或其他外資機構的「非永居身份」的管理人員和員工,他們是香港「薪俸稅,印花稅和企業利得稅」的重要貢獻者,也可理解為是他們為香港作出的另類貢獻。從港府派錢邏輯思維也可看出,似乎還存在着某種程度的「本位和本土意識」。

建立增強香港經濟動力的長遠策略

「派錢」從來都是「治標不治本」的短期應急策略,應屬臨時「彈性支出」安排,因此不能作為政府常態化的財政預算「剛性支出」基數。港府今後應積極轉變直接派錢或注水的傳統邏輯,應該多思考怎樣建立完善「積極開源、加強節流、活水養魚」的財政預算機制,以增強香港經濟動力的長遠策略。

一是積極開源:即立足於重建香港產業價值和供應鏈,積極融入「粵港澳大灣區」經濟建設,發揮香港獨特體制優勢、區位優勢和現代金融、專業服務業優勢,重建香港產業價值鏈的價值定位,大力發展香港經濟,增強財政稅收動力,才是實現本港建立宜居城市目標和持續改善民生的基礎源泉。

二是加強節流:即是要科學規劃預算,壓縮政府公共行政支出,改革公務員薪酬機制,精簡機構,強化職能,適當降低每年公務員剛性增資比例,實行與社會平均薪酬及消費支出結構相銜接與適應的薪酬調整機制。政府公布預算案後,特區行政長官林鄭月娥已率問責官員捐出一個月薪酬給公益金。這是一個政府積極承擔的表現。但目前既定且多年不變的公務員每年加薪4%至6%機制,也決定了香港約19.8萬公務員團隊(每年還要增員)就是一筆龐大的人頭開支。加之政府對全港約200多萬人口的龐大低收入和貧困階層的救助投入日增,每年需增加15%23%的開支。更加重財政支出的負擔,也制約了特區政府重建產業、發展經濟的投入力度。因此,為了與民共度時艱,政府問責官員應思考是否應該帶頭減薪,公務員的高薪機制是否需要以時俱進的改革。另外,靠政府預算供養,卻經常歪曲事實、誤導公眾、抹黑政府、抹黑警隊,散播負能量的「香港電台」是否有存在的必要?其要求增加新年度預算撥款2520萬的議案是否應該撤銷?而去年6月以來的持續黑暴衝擊,香港犯罪率顯著上升超過一成,前線警員艱難守護支撐,已反映出警力資源的薄弱,政府是否應增強財政支持的力度。

三是活水養魚:即「放水養魚」財政策略,以積極扶持企業和中產,激發市場與經濟活力。應進一步給本港中小微企業削債減負,減息降費,降低企業融資成本和制度成本。並加大給予納稅人的免稅,退稅,及寬減差響地租的力度。進一步實施財稅改革,完善稅制、拓闊稅基、公平稅負。建議研究開徵「銷售稅、資本利得稅、資本離境稅」。各金融機構也應給予供樓業主適當降低借貸利率,寬免供期的實質優惠,以減輕中產負擔。政府派錢應更具精細化和針對性,直面貧困、特困和病困階層。應將更多的財政救急資源,補貼投入到抗擊新冠疫情的醫療救治前線和確保香港市民生活保障、防控疫情,及回復生產和商業服務的供應鏈環節,使財政資源的投放更具效率。

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