美國亞太再平衡的戰略有別於傳統美國對中共的圍堵戰略，從建立亞洲軍事同盟的目標轉為建立亞太經濟同盟，希望透過經濟合作與整合拉攏傳統美國在亞太的盟邦，希望他們不要被中國大陸的經濟磁吸而去。在兩岸關係上，對台灣而言，美中兩國維持着「鬥而不破」的競合關係會讓台灣從中取得利益，若是美中成為全面對抗的關係，台灣勢必要從中作出選擇。

2014年11月11日於北京舉行的APEC領導人高峰會議上，其中特別是在中國國家主席習近平與美國總統奧巴馬兩人單獨會談的「習奧會」裡，有段對話是對中美企圖建立「新型大國關係」會有絕對性的影響：習近平說，大陸願和美國一起，落實「不衝突、不對抗、相互尊重、合作雙贏」的原則。奧巴馬則回應說，美方沒有圍堵或損害中國統一的企圖；他同時指出，美國不但無意圍堵大陸，還積極鼓勵地區盟國與大陸保持強有力的關係，他更稱讚中日為緩和緊張關係所作的努力。後者是指日本在APEC之前，與中國達成了「四點共識」，其中包括對釣魚台歷史事實的認知，遂導致習近平在APEC接見了日本首相安倍晉三的結果。這段對話值得提醒的是：奧巴馬說，美國無意圍堵大陸。

接着於2014年11月13日在「第九屆東亞峰會」中，代表中國與會的李克強總理提出東亞地區的長治久安需要制度性的法律保障，目前中國目前正與相關國家商討簽署「睦鄰友好合作條約」。李克強認為在南海立場應保持個別爭端和全局穩定的「雙軌思路」。在這個思維下，個別爭端由當事國直接談判協商解決，南海和平穩定的局面則由大陸和東協國家共同維護，並爭取在協商一致的基礎上，早日達成「南海行為準則」。

如果南海的領土與主權爭議，得以順利解決。再加上前面已經提及：中美及中日之間，已經達成一定程度的理解與協議，那麼美國在亞洲推動再平衡的政策，在APEC及東亞峰會之後是否會持續發展？而且這項政策對亞洲軍事安全以及兩岸關係導致了什麼樣的影響？均將在下文中予以分析。不過，到底美國在亞洲推動再平衡的政策，本來是個什麼內容的政策？也要在文中給予詳盡探討。

「亞洲再平衡」政策的背景說明

2011年11月亞太經濟合作論壇之後，奧巴馬總統和其他美國高級領導人闡述了一項新的「再平衡策略」。該策略基於三個基本假設：在過去60年間，美國在亞太地區的經濟、外交和安全活動促進了該地區的穩定和繁榮；在未來幾十年裡，亞太地區將繼續擴大其經濟和外交重要性；當務之急是確保美國在亞太發揮長期的領導作用，這樣既可以確保美國的利益又能夠使美國獲得塑造該地區發展和未來的地位。

美國學者也做過這樣的解讀：「再平衡策略意味着調動各種資源和夥伴關係來抵銷任何可能的挑戰；今天美國對華政策的首要目標是維持美國在亞洲的優勢地位」。無論是維持優勢地位還是抵消挑戰，奧巴馬總統先前訪問亞洲四國、美國防部長哈格爾在香格里拉對話會上就釣魚島和南海問題針對中國咄咄逼人的表態，都表明美國將堅持推行以中國為主要目標的亞洲再平衡策略，並不惜為此動用各種資源，包括在西太平洋聚集美60%的海空軍策略力量。

從經濟策略上看，2011年起美國每年亦藉由參加東亞國家領袖峰會，藉由領袖會談，積極拉近與東盟成員國的關係，並藉此極力推銷TPP(不含大陸)，力抗大陸主導之「東盟區域廣泛經濟夥伴架構」。有學者強調東亞「再平衡」策略並不針對中國，中美需要通過增加策略透明、繼續加強在經貿方面合作、推進人文交流等方式建立起中美之間的互信。同時，學者強調「再平衡」的關鍵因素是政治與經濟而非軍事。

從軍事策略上看，2013年美國因財政問題被迫刪減相關國防支出，但並未影響其在亞太軍事部署計劃。近年來，美軍逐漸撤出伊拉克、阿富汗後，將資源轉投入亞太；2020年前，美軍計劃在歐、亞地區軍事部署由目前的五、五比，改為四、六比，提升在亞太地區軍事部署比重；透過美日安保條約、美菲防衛協定、美韓、美澳、美越、美星等雙邊軍事合作平台，而達到防堵中國大陸的策略目標。

「再平衡」的內涵：結盟盟友、制衡中國

美國再平衡的主要作法係在包括日本、南韓、澳洲、菲律賓及泰國等固有聯盟架構基礎下予以強化雙邊關係與能力，另亦積極爭取區域內具地緣戰略樞紐國家，俾能先行獲得有利戰略態勢。其中包括新加坡可控制馬六甲海峽航運安全；印度具備控制整個印度洋的重要戰略地位，可確保能源運輸、商業與海上交通線安全及區域穩定。因此，隨着中國大陸在亞洲崛起，未來亦可能擴展勢力主宰歐亞大陸，並東向太平洋擴張，將對美國的全球戰略利益造成威脅。基於此項戰略情勢轉變，美國執行軍事戰略「再平衡」，仍依循「冷戰」時期對抗蘇聯的模式，運用「邊緣地帶論」的觀點，強調控制亞太區域樞紐國家來圍堵中國大陸的擴張，依據亞太區域地理特性，重視海權與空權的掌握，俾能持續維持在亞太區域的主宰地位，以謀求美國的利益。

(一)、美國與日本安保條約

2009年9月，日本民主黨上台後，在外交上，為尋求對等美日關係的實現，一度試圖以日中關係平衡美日關係，而採行「親中遠美」的政策。但囿於日、中在東亞地緣政治上所產生之安全利益上的矛盾，日中關係終究無法成為日本建構對等的美、日同盟關係之戰略依托。2012年釣魚台事情發生後，儘管美國一再表示對其事件保持中立，但事實上以《美日安保條約》涵蓋「尖閣諸島」（日本對釣魚台之稱呼）為名，間接支持日本的主權要求，國務院官員重申日本擁有釣魚台管轄權，作為支持日本立場的後盾。

這個說明不但強化了美國支持日本在東海問題上的支持，也藉由在平衡的戰略制約中國在亞洲勢力的部屬。美國加強與盟友之間的關係並且加強區域內各領域的國際組織，對於韓國，美國希望藉由合作共同防禦北韓的挑釁，對於日本，美國希望藉由軍事合作及經濟合作降低中國的影響性，或者換個角度說是拉攏日本，或者換句話說是日本需要美國作為經濟、軍事甚至上的庇佑而相互結盟。

(二) 、美國與澳洲之合作

澳洲向來自我定位為「中等強國」。近年來，隨着亞太經濟力量的崛起，澳洲開始在認同上有所蛻變，積極投入亞太地區，成為區域內的重要行為者之一。澳洲認知到美中關係將會是未來幾十年內影響澳洲對外戰略的最主要因素，美中關係過於緊張將會不利於澳洲的國家利益，因此認為「印度‧太平洋地區的持續安定與繁榮」才是最重要的課題。為了促進印度‧太平洋地區的安全與繁榮，澳洲提出了「國際性國防參與」策略。其內容包括促進各國軍隊間的進一步交流、各國間的戰略對話、相互協助各國國防能力建構、多國軍事制度建立等合平時期的國際性活動。目的是為加強澳洲的影響力和存在感，同時藉着美國力量擴大自己的影響力。

面對近年來中國軍事崛起，澳洲與美國的軍事關係似乎顯得更為密切，澳洲不僅要強化雙邊軍事戰略合作，也同意讓美軍在澳洲本土駐軍。美國以涉及「外國勢力活動」為由，針對非美國本土的外國人進行情報監控蒐集。澳洲情報機構負責蒐集東南亞和中國南部地區的通訊信號，該行動導致從斐濟、東加、索羅門群島，到中國大陸的情報以及印度和波蘭在南極活動，均無一倖免。澳洲是梯陣太平洋地區重要環節，位於西岸的Geraldton基地是其中監聽核心，主要負責偵察印度洋及太平洋上空軌道運行的國際通訊衛星，截取包括中國在內亞太各國的政、經、軍情報。此外，澳洲腹地沙漠神秘的「聯合太空防務研究基地」松峽基地(Pine Gap)素有「澳洲51區」之稱、Norfolk Island無線電接收站，可全方位監測東亞及南亞地區軍事目標。同時也可監管印度在Andaman和Nicobar群島的海軍活動監控以及曾在1998年進行核武試爆的東印度奧里薩(Orissa)，這是對印度各樣戰略資產，如導彈發射場、機場之偵蒐。

(三) 、美國與印度之合作

幾年來，美國奧巴馬總統和他前任小布殊總統都努力爭取印度的友誼和合作。美國與印度的戰略夥伴互動，對印度提供軍事裝備和軍民兩用尖端科技，及美印外交與軍事合作和協調，以抗衡中國的崛起。美國官員多次說明美、印是「最自然的盟國」；一個是最強大的民主國家，另一個是人口最多（12億）的新興民主國家，他們有共同的利益，並且他們的共同利益迅速擴大。印度是世界第四經濟大國，60％人口在35歲以下，未來經濟發展潛力甚至不輸中國。

白宮認為印度將成為美國產品的主要市場。然而中國的崛起，經濟與軍事力量的大幅提升，對印度構成莫大的挑戰，加上中印1962年的戰爭，兩國之間仍存在領土爭端，不少身居高位的印度領導人，視中國為印度最大的威脅。而中國在非洲和中東取得能源及保護能源的安全運輸，乃在緬甸、孟加拉、斯里蘭卡和巴基斯坦取得港口（或海軍基地）國力投射遠及印度洋，讓印度深感被包圍。美國是印度為關鍵的合作夥伴，為印度最大的武器供應國。

(四) 、美國與東協國家之合作

過去四、五年來，美國總統與高層官員訪問亞太頻繁，積極建立與亞洲盟邦關係，並致力改善與非盟邦的關係，尤其奧巴馬2012年第二任期大幅提升與東亞國家的關係，上任後隨即訪問泰國、緬甸與柬埔寨等三國，成為史上第一位在任內訪問緬甸與柬埔寨的美國總統，期間會見緬甸總統吳登盛與反對派領袖昂山素姬，並在素有緬甸民主聖地之稱的仰光大學發表演說，獲得緬甸民眾熱烈歡迎；同時間，美國宣布派任米德偉為美國駐緬甸大使，成為二十二年來美國首位駐緬甸大使，大幅改善美緬關係。

除了緬甸與柬埔寨，美國也積極改善與越南的關係，促進全面夥伴關係，包括軍事與經濟合作。2011年美、越舉行聯合軍演，隨後美軍軍艦停靠越南金蘭灣軍港，為三十年來首次。近年來，美國積極說服越南同意租借金蘭灣港，再加上如果菲律賓也願修法同意美軍駐軍蘇比克灣，其龐大艦隊勢力，將於南海海域對於大陸形成牽制力量，也為複雜的南海島嶼主權議題，增添變數。儘管美國一再表示在南海議題上不會選邊，但美軍軍事部署動作頻頻已引發大陸方面高度關注。2011年，在南海周邊海域，美國先後與菲律賓、印尼、馬來西亞等舉行海上聯合演習，近兩年，與南海周邊國家聯合軍演次數也逐漸增加。

美國目標：重建在亞太的影響力

(一)、從政治視野論述美國在亞太的影響力

在亞太地區，美國不單須應付北京，更要應付北韓，甚至是其他的突發衝突。奧巴馬第二任期的開始，美國亞太戰略已相當清晰與逐步明確。美國期望將透過加強與亞洲盟國的軍事、經貿合作外，推動與亞洲各國包含中國在內的經濟、社會與文化等各層面的往來與交流，並藉此加強美國在亞太之布局以保護它在此區域之重要利益。

(二)、從經濟上來論述美國在亞太的影響力

國際知名會計師事務所普華永道2008年3月4日發布的一份報告預測，中國將於2025年或更早超越美國，問鼎全球最大經濟體。世界銀行的經濟學家則預測稱，中國經濟規模在2030年將超過美國和歐盟，成為世界最大的經濟市場。國際貨幣基金組織（IMF）2011年4月25日發布官方預測顯示，中國經濟預計將在2016年超美國。IMF的報告預測「美國時代」已經接近尾聲，它將在5年後結束，2016年將成為「中國世紀元年」。中國經濟實力的崛起對東亞、美國甚至是全世界來說都是一個壓力。

《跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定》(TPP)的登場是美國在經濟層面上「重返亞洲」的實質意涵，希拉莉認為TPP的談判「不僅是經濟問題」，更是價值觀的協議，例如：開放、自由和公平。美國希望夠透過《跨太平洋戰略經濟夥伴協定》的經濟手段拉攏與美國較為親近的國家，藉由多邊及經濟上的合作平衡中國在東亞的影響性。

(三)、從軍事問題論述美國在亞太的影響力

美國及東亞盟國安全威脅主要來自北京和北韓，因此他們同屬「再平衡」戰略的對象。美國推動「再平衡」戰略，必然通過多重形式，包括增強與亞太國家軍事合作。從北京的立場並非如此樂觀，中國社科院出版的一項研究即指出，2011年「是美國重返亞洲進入實質性階段的第一年」，美國強化了與日本、韓國、菲律賓、泰國、澳洲等軍事同盟關係，與俄羅斯一道首次參加了東亞高峰會事實上目的就是藉由合作的目的降低中國的影響性。

美國「亞洲再平衡政策」對台灣及兩岸關係的影響

(一)、對台灣的影響

從美國整體的亞太戰略布局來看，只要美國在亞太地區的戰略利益基本盤不變，則美國對台灣問題、兩岸關係的基本立場及政策就不會發生變化。從事實來看，近六十多年來美國的兩岸政策雖然在不同時期因應不同形勢多有調整，但基於美國的國家利益及戰略需要的出發點沒有根本改變，維持台海地區及兩岸關係形勢穩定的態度沒有改變，以台制中的策略沒有改變。而前美國在台協會台北辦事處主任包道格認為台灣在美國亞太再平衡戰略中的作用主要應體現在經濟方面，特別是在《跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定》（TPP）中發揮重大作用。他說，再平衡必須有經濟基礎，如果美國只是派兵去保護別人，卻沒有深入的經濟整合，那將是失敗的政策，說明了美國亞太再平衡的戰略並非僅止於軍事作為，反而更強調的是經濟整合，這與冷戰時代的軍事圍堵已有了顯著的不同。

而在台灣內部近期所發生的事件來看，大陸國台辦罕見地兩度指責馬英九「說三道四」，加上馬連番在「習馬會」上做文章，又表態支持美國重返亞洲的「再平衡」戰略，都令北京不悅。但此事件是否有美國背後的因素，美國在台協會台北辦事處發言人金明表示，馬習會議題，這是台灣及大陸雙方處理的問題，美方不涉入，但樂見並支持兩岸友好發展。但他又表示，在美國的亞太再平衡戰略中，台灣有重要角色。至於前陸委會副主委張顯耀疑涉洩密，有媒體報道檢舉情資來自美國，金明則表示，有看到台灣媒體報道，但不會回應傳言。他說，美國支持台灣民主發展，其中一環是媒體有報道自由。但學者則有另一個角度的觀察，美國的「重返亞洲，圍遏中國」的戰略意圖，並在日本、菲律賓、越南等中國周邊國家都已「布陣」的情況，美國藉着張顯耀案而警告甚至是阻遏馬政府不要與中國大陸走得太近，因此而讓大陸突破太平洋第一島鏈，使其圍堵中國的布局破功，並非不可能。而且，還可藉此迫使本來就是親美的馬英九「回山姆大叔懷抱」。

(二)、對兩岸關係的影響

從整體的發展來看，台灣問題是中美關係的核心問題，事關中國的核心利益。中美構建和發展新型夥伴關係，就不可避免地要妥善處理台灣問題。兩岸和平發展是保證台灣地區和平穩定乃至亞太地區繁榮發展的積極因素，也符合美國在亞太地區的戰略利益。同時，台灣問題是中美之間最為敏感的核心問題，如果美國公開宣示將台灣納入亞太再平衡戰略體系中，無疑對中美關係是一種挑釁，勢必引發中國的強烈不滿和反制，對中美關係大局造成實質性損害，從而不利於美國國家利益的實現。

在兩岸關係上，台灣在融入再平衡政策的過程中應採取的立場應是：兩岸關係應容許歧見，但卻不容兵戎相見；可以和而不同，但不可道不同不相為謀。正如美國主管亞太事務的國務院代理助理國務卿雲恩所言，美國再平衡亞洲政策的重心是美國在亞洲發展經濟及貿易關係。美方對中國大陸展開大規模高層接觸和民間往來，長期目標在建立穩定關係。他特別指出，如將美國亞洲再平衡戰略解釋為圍堵中國大陸是誤導的說法。

美中兩強維持「競合關係」對亞太地區最有利，但若美「中」戰略競逐惡化，甚至失控引爆區域軍事衝突，恐將導致毀滅性災難，而台灣也難置身事外。台灣為應對複雜嚴峻的亞太新形勢，確實有必要思考調整國家安全戰略中的國防政策內涵，以及軍事戰略規劃與準備，從過去長期以中共為唯一假想敵的思維，轉變成以有效處理專屬經濟海域（EEZ）範圍內，包括陸地、空中、海上、水下，以及網絡和電磁頻譜的重大威脅、危機或災難，並歡迎亞太國家共同參與安全合作，達成「嚇阻威脅、預防戰爭、保家衛國」的國防政策目標，進而營造兩岸和平發展正能量，台灣在運用「親美、和陸、友日」平衡策略應對美「中」競合時，回應美國當局政策要求，亞太國家不要把美國「亞太再平衡」戰略的安全承諾，視為可以為所欲為的「空白支票」，進而營造中華民國成為亞太和平穩定貢獻者。

但大陸學者則有另一個角度的觀察，北京聯合大學台灣研究院教授李振廣說，美國重返亞太戰略的實施使台灣台獨勢力看到了利用美國這一戰略實現東山再起的機會，也使台灣當局的拒統政策有了依托。在台灣內部，為了加強與美國的聯繫，民進黨恢復了駐美代表處，而馬英九當局也在東海、南海等問題上順應美國的戰略要求並不與大陸配合。這也表明，台灣主要政黨都在利用和配合美國的再平衡戰略，極力拉住美國，為自己在兩岸關係和內部政治中爭取更有利的地位。這一趨勢增加了兩岸關係進一步發展的阻力，兩岸停留在只經不政階段，難以開展政治談判和軍事互信機制的構建。

從上述的分析來看，美國亞太再平衡的戰略有別於傳統美國對中共的圍堵戰略，從建立亞洲軍事同盟的目標轉為建立亞太經濟同盟，希望透過經濟合作與整合拉攏傳統美國在亞太的盟邦，希望他們不要被中國大陸的經濟磁吸而去。在兩岸關係上，對台灣而言，美中兩國維持着「鬥而不破」的競合關係會讓台灣從中取得利益，若是美中成為全面對抗的關係，台灣勢必要從中作出選擇。而台灣內部包括張顯耀案、陸生間諜案等，美國官方對此不願表示任何意見，中共對此亦沒有出現責怪美國的說法，但輿論仍然有出現美國在背後提供台灣情資，甚至是藉由張案讓馬政府重回美國懷抱的說法，表示美國一直是影響兩岸發展的背後重要因素，因而兩岸關係的發展與美國重返亞太的戰略布局息息相關。

☉文/邵宗海 （台灣）中國文化大學社會科學學院院長