台灣參與區域經濟整合：兩岸/區域何者為先

本文認為兩岸關係和平發展是兩岸政府與政黨的共同責任。除了台灣自身的努力以外，北京也應該從互惠互利的角度思考台灣經濟「兩岸、區域並進」模式，除持續推動兩岸經貿協商外，同時支持並協助台灣參與亞太經濟整合。

文/洪奇昌 台灣產經建研社理事長 

文/李國正 台灣產經建研社政策組組長

2014年台灣地方公職人員(九合一)選舉1結果於2014年11月29日揭曉，其中最具指標意義的直轄市與縣市政府首長選舉結果，民進黨陣營除既有6席縣市首長外，2再拿下基隆市、桃園市、新竹市、台中市、彰化縣、嘉義市與離島澎湖縣等7席，總共取得13席地方政府執政權。國民黨則由前次選舉的15席掉了9席只剩6席。3

此次選舉結果民進黨陣營一舉跨過濁水溪，囊括台灣六都中的四都，治理人口逾1605萬人，超過全台總人口66%。許多觀察認為民進黨已搶佔2016「總統」大選的橋頭堡，朝中央執政的最後一哩路又前進了一步。

然而，國民黨的失敗並不等同於民進黨的成功。此次選舉民進黨之所以勝選，主要是選民對國民黨政府執政績效不彰的懲罰；展望2016年「總統」大選，各參選政黨都必須以提升台灣人民福祉為出發，提出建設性的產經政策與兩岸政策以爭取支持。

據此，本文以台灣參與亞太經濟整合對台灣政治經濟與兩岸關係的影響為題，思考台灣參與區域經濟整合對其產業經濟發展、社會穩定的重要性；以及台灣參與區域經濟整合對兩岸關係的影響。

本文認為，台灣參與亞太區域經濟整合不僅對台灣經濟發展與社會穩定有重要作用，更影響兩岸關係發展。維持兩岸關係和平發展是兩岸政治領導人的共同責任，民進黨作為準執政黨自是責無旁貸；然而北京也應認識到，既然當前台灣社會對於兩岸經貿交流有諸多疑慮，或可嘗試於推動兩岸經貿協議同時，支持台灣參與亞太經貿整合。本文相信，此舉將有助於降低兩岸深化交流過程中的的溝通成本與政治障礙，擴大台灣社會對兩岸經濟合作的支持度，進而促進兩岸政府與社會的相互了解，實踐兩岸關係和平發展的道路。

參與區域經濟整合：對台灣政治經濟與兩岸關係的正面效應

時間拉回2014選前，11月7日至13日亞太經合組織會議(APEC)在北京盛大召開，會議成果突出了中國大陸與美國並為帶動亞太經濟發展雙引擎的趨勢，與會國領導人紛紛就各自所關心的政治經濟問題取得雙邊甚至多邊的共識，不僅中韓宣布雙邊自由貿易協定(FTA)即將啟動，多邊自由貿易組織如跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定(TPP)和區域全面經濟夥伴關係(RCEP)參與國也藉此機會協商斡旋。會議結論還宣示各國將更積極推動亞太區域經濟一體化，實現亞太自由貿易區。

此際亞太經濟合作前景看來風光明媚；然而水立方盛大的國宴場合上，台灣代表蕭萬長先生的神情卻顯得嚴肅而落寞。

蕭萬長的神情所透露出的擔憂並不令人意外，畢竟台灣在亞太區域經濟整合的進程上已經落後於其他國家。然而，因為兩岸關係的特殊性，台灣參與區域經濟整合現實地受到北京的制約，加上兩岸後ECFA相關自由貿易協議如《服務貿易協議》和《貨品貿易協議》持續延宕，台灣產業經濟的地位與角色正面臨着在亞太地區被邊緣化的危急態勢。

台灣經濟高度依賴對外貿易，因此參與國際經貿和推動貿易自由化對台灣至關重要。回顧過去，台灣是亞太自由經貿的先行者之一，從1960年代台灣經濟確立從進口替代轉向出口擴張的發展策略後，台灣已在1980年代即全面推動貿易、匯率、利率自由化，並藉對外貿易造就了台灣經濟奇蹟。因此，台灣社會不反對自由貿易，甚至要更積極地參與當代的全球與亞太區域經濟整合，畢竟這關係着台灣產業與產品在國際市場上的競爭力，也關係着台灣政治安全與社會穩定。

參與經濟整合對台灣有經濟與政治層面的正面效益。4首先是經濟面上，與主要貿易夥伴深化經貿整合將有助於台灣經濟福祉提升，第一，有助於增加國際競爭與技術移轉、擴大台灣的市場腹地與整合生產要素，提升經濟效率與形成經濟規模效應，進而促進台灣企業發展與吸引更多外商投資。第二，參與區域經貿整合是為避免台灣被排除在區域經濟整合外，防範本國產業經濟在區域競爭中處於不利地位。

至於政治效應，則涉及台灣內政與區域兩層面。在內政部份，台灣社會政策與制度必須在經貿自由化過程中對資本、人員與技術的跨國界往來作出調適，諸如開放服務貿易、開放投資領域所涉及的智慧財產權保障、開放政府採購、開放生產要素移動、開放電子商務、開放交通通訊、統一產品與檢疫標準、相互承認專業認證、提供法律制度創新與便捷化等所謂「WTO進階版」(WTO Plus)的深度整合問題，已遠超過WTO降低關稅的主要內容，更涉及各國國內法規與制度之調整，此雖可能衝擊台灣既有產業生態甚至影響政治穩定，但也有助於台灣強化產業體質和健全有利於全球競爭的法規制度。

區域政治層面則包含，第一、區域貿易協定將有助於促進區域和平與安全。由於參與國之間經濟利益交互鑲嵌，將使各國傾向以和平的方式解決爭端。第二，如果區域貿易協定可以促進各參與國經濟成長，將有助於國內政治與社會穩定，避免該鄰近國家政治動盪擴散至他國。

簡言之，區域經濟整合不僅是經濟問題，更因涉及國際政治與國內政治、法律、社會生活等面向的變動而具有高度的政治性。對台灣而言，參與區域經濟整合的重要性除了能持續推動經濟發展、維持產業競爭力、提升人民福祉外，台灣以區域自由經貿協定的市場開放標準為基礎或可使兩岸相關經貿協議更順利推動；此外論者普遍相信緊密的區域經貿關係將有助於國家或政治實體間面對衝突時更願意以和平、非對抗的方式解決爭端，當然也包括兩岸關係。

從積極正向的角度觀之，區域自由貿易協定涉及多邊經濟體同步調適，台灣面向多邊國家改革自身經濟結構與制度時，對兩岸相關經貿協議也將起指導作用，此或可有助於消弭台灣社會於兩岸洽簽協議時的矛盾情緒。

先兩岸 後區域──北京想要讓利 卻激化台人排拒？

2013年博鰲論壇「蕭習會」上，習近平提出「希望兩岸加快經濟合作框架協議（ECFA）後續協議商談進程，提高經濟合作制度化水平。兩岸應該爭取盡快簽署服務貿易協議，力爭在年內完成貨物貿易、爭端解決等議題的磋商。兩岸可以適時務實探討經濟共同發展、區域經濟合作進程相銜接的適當方式和可行途徑。」

稍晚，國台辦主任張志軍接受媒體專訪時進一步表示，願意協助台灣參與區域經濟整合。但台灣參與區域經濟整合最便捷的途徑，是透過加深與大陸經濟整合，以及與大陸先行溝通。換言之，當前北京是採「先兩岸、後區域」政策，希望加深台灣對中國大陸的經濟依賴。

我們必須承認兩岸綜合實力差距日益擴大，造成台灣在兩岸政治經濟關係發展中處於被動，但也正因為「先兩岸、後區域」政策，令台灣社會普遍擔心北京實際上是以「一中框架」框住台灣，要台灣承認「自己是中華人民共和國的一部份」此一政治前提作為台灣參與區域經濟整合或洽簽兩岸經濟協議的交換。

但是北京「先兩岸、後區域」政策，隨着兩岸產業競爭趨勢以及經貿關係的單向依賴持續擴大，以及對台經濟讓利卻又與中國大陸扶植本土產業的政策相互扞格，都已令台灣社會對於自身經濟發展前景感到不安。再者，台灣人民就算期待兩岸關係和平發展，但現階段卻也難以接受北京以模糊的「一中框架」實則是「一個國家」作為台灣加入區域經濟整合的條件。

因此，國、共政府雖都認為《ECFA》和《服貿》對台灣經濟是利大於弊，甚至是避免台灣國際經濟地位被邊緣化的救命仙丹，但是台灣民眾卻認為兩岸經貿發展對台灣經濟與政治面的影響已是弊大於利。

台灣指標民調公司在2014年7月份的調查中指出， 50.6%認為台灣出口太依賴中國大陸市場，對台灣經濟和政治風險大，27.8%認為大陸經濟發展比較快，出口集中在大陸和香港可以帶動台灣經濟，另有21.6%未明確表態。經交叉分析僅國民黨支持者有56.8%認為出口集中在大陸可帶動台灣經濟，是持此看法唯一超過半數的一群。5

此外，台灣指標民調在2013年6月底發布的民調也顯示，高達47.4%民眾認為《服貿協議》對台灣是弊大於利，僅24.9%認為是利大於弊；一年後，2014年6月的調查結果也指出仍有43.2%的民眾認為是弊大於利，僅34.7％認為是利大於弊，前者依然超過前者8.5個百分點。6

先兩岸 後區域——ECFA與服貿有效？

當前台灣的主要經濟競爭對手韓國已經與46個國家簽署的FTA，其中包括歐盟26個國家和東盟10國，與中國大陸FTA也即將生效。此外，亞太各國均積極參與區域全面經濟夥伴關係（RCEP）或跨太平洋戰略經濟夥伴關係（TPP）的協商。目前參與RCEP談判的國家共有16個，包括東協十國、中國、日本、韓國、澳洲、紐西蘭及印度，這些經濟體共佔世界貿易總額27.7%、世界GDP總值的28.4%。目前參與TPP談判的國家包括美國、日本、加拿大、汶萊、智利、紐西蘭、新加坡、澳洲、秘魯、越南、馬來西亞、墨西哥等12國，這些經濟體則佔世界貿易總額的25.3%、世界GDP比重的37.8%。

然而，台灣跟主要貿易夥伴都沒有簽訂任何類似自由貿易協定的經濟合作協議，截至目前台灣只有與紐西蘭、新加坡、巴拿馬、危地馬拉、尼加拉瓜、薩爾瓦多及洪都拉斯簽訂FTA。然而，這些國家與台灣的貿易金額只佔台灣貿易總額的0.2%，年貿易額約300億美元，對台灣經濟的整體福祉沒有太大助益。

更令人遺憾的是，面對亞太區域經濟整合的快速發展，台灣卻是因為北京「先兩岸、後區域」的政策態度，要台灣先與中國大陸把《ECFA》後續協商慢慢談完以後，兩邊再來討論兩岸經濟與區域參與「如何接軌」的問題，使得台灣被排除在這一波整合體制之外。

北京「先兩岸、後區域」的態度，使得馬英九「總統」在2008年上台後便倡議兩岸先簽署《ECFA》以突破台灣在亞太經濟整合體制被孤立的困境。台灣參與國際事務甚至區域經濟整合需要看北京的態度，這是政治現實下的不得不然。但既然是不得不然，那麼《ECFA》之後是否實現了這樣的預期目標呢？

首先，從CEIC的資料可發現《ECFA》並沒有明顯強化台灣對中國出口的競爭力。以各國在中國大陸進口市場的市佔率判斷各國對大陸出口的競爭力。從2000到2002年，台灣的市佔率從11.3%增加到12.9%，2003年以後每年逐漸下滑，至2010年只剩下8.3%。2011年初開始實施ECFA早收清單計劃之後，2011年台灣的市佔率反而下跌到7.2%，2012年維持在7.3%，僅2013年微幅上升到8.0％。

至於《服貿協議》，中華經濟研究院在2013年7月公布的評估報告即指出，服貿對台灣GDP成長的貢獻僅0.025至0.034%。而且尚未評估《服貿協議》的政治效應、經濟安全與經濟轉型的風險成本，也無法確保中國大陸對台灣參與亞太經濟整合的態度。7正因為如此，台灣社會遲遲無法對深化兩岸經貿合作放心。

而此次台灣地方選舉結果，各界分析多認為國民黨中央政府執政績效不彰對選情有重大影響。台灣社會階級「M型化」、青年世代淪為「薪貧族」等不正義問題並沒有因為兩岸經貿交流增長而稍緩，社會甚至對於台灣經濟成長「無感」，可見台灣民眾對兩岸和平紅利的觀感與兩岸政府所宣稱的成果有很大落差。

更需注意的是，階級與世代不正義問題反而因為兩岸經貿交流而擴大。此次台北市長選舉中，柯文哲陣營政見訴求「推倒高牆」，強調社會正義，型塑中下階層、青年世代與權貴階層的對決態勢，成功以22萬票之差大勝代表權貴與兩岸買辦集團的連勝文。這樣的選戰氛圍透過青年回鄉投票以及媒體的傳播，影響了台北市外的許多選區的選情。

換言之台灣社會矛盾的加總與複合，以及台北市選情的外溢效果，使得中下階級與青年世代用選票表達怒火，不僅改變藍綠政治版圖，許多人甚至會把台灣社會問題歸咎於兩岸和平紅利為北京授意的買辦集團所壟斷，因此把帳算在北京頭上。

兩岸/區域同時並進——降低溝通成本 展現大國風範

綜上所述，許多台灣民眾認為兩岸經濟整合的效益是負面的。許多人擔憂兩岸市場一體化愈深，中國大陸市場巨大的資源磁吸效應對經濟規模相對弱小的台灣而言，反倒有可能加速產業空洞化。然而，台灣沒有理由排斥自由化，更不害怕市場競爭。畢竟，台灣早在1980年代就已經走向自由化。台灣指標民調2014年7月份的調查就顯示67.6%民眾認為台灣應和他國簽訂經濟協議。8

因此，台灣社會對於兩岸經貿整合的疑慮，更多是出自於兩岸經貿整合過程中的政治效應，尤其是對北京「以經促統」政策的不安，以及北京不支持台灣參與亞太經濟整合體制。在這樣的現實環境下，越來越多台灣民眾便會擔憂兩岸經貿整合會讓台灣過度依賴中國大陸經濟，而危害台灣的經濟自主性與政治自主性。甚至會因為特定買辦集團壟斷兩岸交流成果而擴大台灣社會不正義的現象。

值得注意的是，台灣指標民調今年7月的調查也顯示，在「中共政府公開協助台灣參加跨國經濟合作」的前提下，贊成和大陸簽訂《服貿協議》的比率高於不贊成(44%：39.3%)。這是該單位自2013年6月多次調查以來首度呈現這樣的結果。(圖二) 誠如民進黨秘書長吳釗燮所言，9「九合一選舉不是兩岸政策公投」。台灣人民不反對兩岸深化交流，但必須確保台灣主體性與經濟發展，更重要的是要讓兩岸和平紅利為全體台灣人民所共享。

展望未來，本文相信民進黨是負責任的政黨，民進黨的政策將以全台人民福祉為優先，並堅持兩岸關係和平發展的最高戰略目標，務實推動相關產經政策與兩岸政策。此外，本文認為兩岸關係和平發展是兩岸政府與政黨的共同責任。除了台灣自身的努力以外，北京也應該從互惠互利的角度思考台灣經濟「兩岸、區域並進」模式，除持續推動兩岸經貿協商外，同時支持並協助台灣參與亞太經濟整合。

因此本文建議，當前兩岸除應盡快完成《貨貿協議》談判，將《服貿》與《貨貿》並送台灣立法院審查。更重要的是兩岸應透過有效途徑形成共識──「雙方同意並積極推動台灣以WTO會員體身分加入亞太多邊經貿組織RCEP及TPP」。

雖然TPP與RCEP目前成員均為主權國家，台灣為避免爭議可循WTO模式參與談判，這樣的方案除了台灣需要努力爭取之外，也有賴北京展現區域領導者的氣度以及其兩岸政策思維的轉向。

本文相信在「兩岸、區域並進」模式下，台灣可先在區域經濟整合過程中實現市場開放與法規制度調適，即便社會爭議仍不可避免，但也因為少了北京因素而能避免爭議複雜化。在此基礎上推動兩岸經貿協議將更有利於擴大台灣社會對兩岸經濟整合的支持度，降低兩岸深化交流的溝通成本與阻礙。