☉文/顧敏康 香港城市大學法律學院教授

香港對外事務就是經中央授權的外交事務，屬於高度自治權的一部份。也就是說，無論香港特別行政區享有的高度自治權有多麼廣泛，如果沒有中央通過基本法授權或批准，香港對外事務就變成無本之木。進而言之，高度自治權並非完全自治，也不是分權，更不是香港特別行政區固有的權力，而是來源於中央授權的地方事務管理權。

一、問題的提出：「對外事務」是什麼？

香港回歸17年，香港幾乎無人探討《基本法》第13條「對外事務」問題，直到香港發生非法「佔領」行動後，這個問題才不得不擺上桌面。

在「佔領」發生一週後，三位美領館前總領事聯名寫信給特首梁振英，說他們代表了美國在香港生活的各界人士，公開評論人大常委會的決定，要求和平解決衝突。於是有人就問：如果美國領事館人員做了與外交身份不符的事情，是由北京還是由香港特區處理？2014年11月8日下午，大約50位來自英國、芬蘭、菲律賓、泰國等多個國家的自由國際聯盟成員（其中也有領事、國會議員等人士），利用在香港參與自由國際及亞洲自由民主聯盟會議期間，在某民主黨立法會議員的陪同下，到金鐘「佔領」區進行觀察，並與現場參與非法集會的人士交談，表現出對非法集會的支持。對於這些人士的行為，應該由香港政府發聲明譴責，還是應該由中央政府發聲明譴責呢？又比如，中國曾經表明不准許英國下議院議員來港瞭解《中英聯合聲明》實施情況，英國首相卡梅倫批評中國，說這是錯誤的決定，影響了中英外交關係。中國外交部發言人華春瑩則表示，允許誰入境，不允許誰入境，是中國的主權。而香港就有人說，應該由香港決定是否准許英國下議院議員來港。

要回答這些問題，就必須先弄清什麼才是香港對外事務？

香港研究對外事務的文章很少。香港的政治及內地事務局官方網頁上在解釋香港對外事務時說明如下：《基本法》第13條訂明，中央人民政府負責管理與香港特別行政區有關的外交事務。中央人民政府授權香港特別行政區依照《基本法》自行處理有關的對外事務。然後下面分五個模棱兩可的領域：（1）以國家為單位參加的政府間國際組織；（2）不以國家為單位參加的政府間國際組織；（3）適用於香港特別行政區的雙邊協議；（4）適用於香港特別行政區的多邊國際協議；（5）領館及官方認可代表。1這個解釋雖然說明了香港對外事務的內容，但並沒有說明對外事務是什麼？粗看，還會產生歧義。例如，上面提及「領館及官方認可代表」時，並沒有直接指明這是屬於外交事務，還是對外事務。要進一步登入後才知道第157條明確規定了「領館及官方認可代表」屬於中央人民政府的外交事務，因為其設立「須經中央人民政府批准」。

香港教育局個人、社會及人文教育組在2011發表一份題為「《基本法》與對外事務」資料。2其中是這麼說的：外交事務與對外事務是有區別的，前者主要指涉及國家主權的政治事務，而後者主要指在經濟和文化等領域的事務。這個區分還是沒有界定什麼是對外事務！僅僅指出對外事務的範疇主要是經濟和文化為主的事務。

香港律政司的官方網頁，在解釋對外事務這個概念時，僅僅列出《基本法》的三個條文：第13條、第151條和第152條，以及列舉一系列與香港有關的公約、協定等。3問題還是沒有界定什麼是對外事務。

上述這些例子已經說明，研究對外事務的概念是非常有必要的。不能因為香港已經有17年的實踐歷史就不需要研究其確切定義。換句話說，如果對外事務就是指《基本法》第七章下的8個條文，那麼，至少第157條的規定顯然與香港的對外事務是沒有關係的！如果這種判斷是正確的話，為什麼立法者將第157條放在第七章「對外事務」下面呢？這種困惑的存在其實與立法者沒有界定「對外事務」是有關係的。那麼，究竟對外事務是一個什麼樣的概念呢，它是否應該處於以下公式中的位置呢？

外交事務˃對外事務≥《基本法》第七章？

二、對外事務的初步研究結論

2010年8月23日，菲律賓馬尼拉市發生了慘絕人寰的該國前警督劫持香港旅行團事件。雖然劫持者最終被擊斃，但已經造成了港人8死7傷的悲劇。事發當日，香港前特首曾蔭權曾試圖致電菲律賓總統，後者竟稱：「菲律賓某個省長試圖致電美國總統奧巴馬，兩國都不會容許這名省長與他們的領袖通話。」4此言論引起港人強烈不滿，也引出對香港對外事務的探討。出現了「次主權」論，「外交事務」和「對外事務」無本質區別論等。5內地學者專門撰文討論香港對外事務權，6卻也只能就香港對外事務權的內容進行初步界定。

本文認為，通說的外交事務就是有關國際關係和在外國的本國利益的事務。7香港對外事務就是中央人民政府外交事務的一部份，只不過這部份外交事務授權香港自行處理罷了。有學者以澳門為例，指出「涉及澳門的對外事務權只是中國外交的組成部份之一」，8也是這個意思。

香港《基本法》第13條明確指出：「中央人民政府負責管理與香港特別行政區有關的外交事務。中華人民共和國外交部在香港設立機構處理外交事務。中央人民政府授權香港特別行政區依照本法自行處理有關的對外事務」。這條規定符合《基本法》立法原意。誠如當時的國務委員兼外交部部長吳學謙所言：「在外交事務屬中央人民政府管理的原則下，香港特別行政區可以『中國香港』的名義單獨同各國、各地區及有關國際組織保持和發展經濟、文化關係，並簽訂有關雙邊或多邊協定」。9由此可見，外交事務的核心內容就是國家間的締約權。就以雙邊民航協定而言，這原來屬於主權國家之間的締約權範疇，是國際法的重要淵源。10但是，根據《基本法》第133條的規定，中央人民政府可以根據具體授權，由香港政府續簽、修改原有民航協定或談判簽訂新的民航運輸協定等（這也已經說明，香港對外事務之範疇已經超出《基本法》第七章之規定內容）。這也間接證明外交事務˃對外事務≥《基本法》第七章這個公式是不成立的。

香港對外事務就是經中央授權的外交事務，屬於高度自治權的一部份。也就是說，無論香港特別行政區享有的高度自治權有多麼廣泛，如果沒有中央通過基本法授權或批准，香港對外事務就變成無本之木。進而言之，高度自治權並非完全自治，也不是分權，更不是香港特別行政區固有的權力，而是來源於中央授權的地方事務管理權。11例如，任何國際組織在港設處都要簽兩項協定：一是《東道國協定》，二是《落實東道國協定的行政安排備忘錄》。兩項協定分別由中央政府、特區政府與相關國際組織簽訂，最根本的是前者，是中央在香港對外事務中起主導作用。如果沒有《東道國協定》，國際組織是不能在港設辦事處的，而《備忘錄》主要是解決國際組織在港設處可能面臨的法律技術方面的問題。

三、對外事務的範疇

澳門理工學院王長斌教授曾經寫過一篇文章，12對港澳的外交事務作了系統的介紹，值得推薦！應該說，在香港，研究這個問題的人士基本沒有，可能認為這是個不言而喻的事情：只要香港想做，外交部支持就是了。其實不然！比如，前些年香港法院受理Democratic Republic of Congo & Ors v. FG Hemisphere Associates LLC一案（下稱「剛果案」），就涉及對待「國家豁免權」的兩種觀點：一種觀點認為，國家豁免權涉及中央外交事務，終審法院在作出最終判決之前，應該尋求人大常委會釋法；另一種觀點是，一個國家享有甚麼程度的豁免權，應由法院依法作出裁決，而無需尋求釋法。13而外交部駐港特派員公署（下稱「公署」）從一開始就闡述立場，表明國家豁免權關乎國家外交事務，應該尋求人大常委會釋法。公署在原訟法庭及上訴法庭審決案件前曾兩度發信重申中央政府立場，第一封信闡述中央一向主張絕對國家豁免權的立場，第二封信闡述中國已簽署承認有限度國家豁免權的國際公約仍未生效，故絕對國家豁免權仍然有效。可是，由於上訴法庭堅持有限度的國家豁免權不會損害中國主權，故公署向終審法院呈交第三封信，指出若香港採納與中央不同的國家豁免權政策，勢將嚴重影響中國外交事務。14就是在這種情況下，終審法院才以3比2裁定尋求人大常委會的釋法。從表面上看，這是終審法院主動根據《基本法》規定的機制向人大常委會提出釋法要求，其實，如果沒有公署的據理力爭，完全有可能出現香港越權處理外交事務的情況。這個案例表明，有必要重新反思香港外交事務的範疇，釐清這方面的界限。

王長斌教授根據其研究，得出一個結論：港澳特區對外事務自主權的廣泛性，幾乎是無與倫比的，這一點，無論從中國的角度，還是世界的角度；無論是與其他國家的橫向比較，還是與歷史上出現過的自治地區的縱向比較，都是無容置疑的。根據兩部基本法的規定，港澳對外事務主要涉及經濟、文化等方面的對外交往。分為兩個方面，一個是授權香港簽約。例如，香港根據自身的特色，與有關國家和地區簽署的協定絕大多數與航運與課稅相關，這對維護香港的航運中心地位、吸引航運企業在香港開展經營十分必要。再如，根據中央政府的授權，香港與有關國家簽訂了大量的民用航空協定，對於維護香港的航空中心地位貢獻甚巨。另外一個就是以中國政府代表團成員或其他適當身份參與G20等國際會議。15

四、中央在外交事務上的主導性

當然，王教授在文章中也提出了需要改進的地方。主要是外交事務和對外事務在概念上存在一定的模糊性，在全球化的情勢下，國內事務和對外事務的界限也比較模糊。所以，他建議由特區法院將某些事務解釋為特區自行管理的對外事務，甚或特區自行管理的內部事務，從而迴避中央政府的干預。16對此，本文有些不同看法。香港「佔中」事件已經清晰告訴我們，即使在界限清晰的情況下，也需要保持中央的主導權，而不是放任不管。只有這樣做才能令那些「佔中」背後的黑手們感壓力和危機，從而確保香港不再出現類似事件。

毫無疑問，高度自治並沒有改變香港作為一個單一制國家的地方行政區域的法律地位。自香港發生「佔中」事件後，這個「中央授權」的問題更加值得強調。「佔中」背後的黑手呼之欲出，但缺乏直接的證據。中央與港府都值得檢討。尤其是「佔中」涉及外交層面的問題，中央在這方面應如何有效作為，更加值得研究。在筆者看來，中央要有外交層面上的回擊，特別是外交部新聞發言人提出警告。因此，針對英國下議院議員干涉香港事務，外交部及時出手是理所當然的事情。同時，外交部還應該通過公署採取一些具體的行動，包括如何與港府協調處理一些打着「研究」、「研討」等名義在香港從事分化活動的案例，尤其是加強有關情報搜集工作。也許，中央與港府早已經在這些方面有所作為，但至少從「佔中」發生的始末看，這方面的工作是不足的。

五、爭鳴與結論

總之，研究港澳對外事務不僅是理論研究的需要，也是實戰的需要。就理論研究而言，也有必要澄清一些理論誤區。比如有學者認為，總結澳門特區對外事務權的獨特性質，能夠進一步豐富「次國家行為體」對外關係理論的內容。17港澳是否可以被視為「次國家行為體」？該學者一方面認為：「港澳特區作為非主權性的地方行政和經濟實體，毫無疑問，是屬於次國家行為體的一種」，18另一方面卻又將澳門從次國家行為體中抽取出來，研究其對外交往和對外關係，以求進一步豐富次國家行為體的研究內容。19但對什麼是「次國家行為體」的概念，還是缺乏精確界定。其實，還有什麼比用「地方政府」形容港澳更加得體呢？還有學者提出所謂的「次主權」概念，即「國家賦予其領土在個別範疇有主權能量」。20這種觀點毫無疑問地會受到批評，理由是國家主權無論是從憲法還是國際法的角度來看，都屬不容分割分裂、不容談判的，故不存在「次主權」的部份。21

也許，用「次國家」或「次主權」的人士是希望抬高港澳作為地方行政區域的國際地位，可謂用心良苦！但是，無論用什麼概念，港澳對外事務的實質就是中央政府的具體授權。

就具體實踐而言，香港處理對外事務還需要中央政府的監督和指引，在這方面，外交部特派員公署應當扮演更加積極的作用。也許，香港回歸17年的歷史、尤其是佔領行動的發生，已經告訴我們，應當着力研究中央在授權香港處理對外事務同時，自身應該如何發揮主動性和能動性的問題。

1“香港特別行政區的對外事務”http://www.cmab.gov.hk/tc/issues/external.htm （上網時間2015年3月3日）

2“基本法與對外事務”，http://www.edb.gov.hk/attachment/tc/curriculum-development/kla/pshe/basic-law-education/module_9_print_teacher_r2.pdf （上網時間2015年3月3日）

港澳政經

港澳政經

3 “對外事務”，http://www.doj.gov.hk/chi/public/external.html （上網時間2015年3月3日）

4 《菲總統指曾蔭權致電不當，稱接其信件感到被冒犯》，http://news.qq.com/a/20100910/001971.htm （上網時間2015年3月3日）

5 姚魏：“從菲律賓人質事件看香港對外事務權”，《政治與法律》，2010年第12期，第90頁。

6 同上。

7 “Foreign affairs”，http://www.merriam-webster.com/dictionary/foreign%20affairs （上網時間2015年2月3日）

8 葉桂平：“次國家行為體的對外關係研究——以澳門特別行政區為例”，《世界經濟與政治》，2013年第2期，第125頁。

9 吳學謙：“就提請審議中英關於香港問題協議文件向全國人大常委會的報告”，袁求實編：《香港過渡時期重要文件彙編》，三聯書店（香港）有限公司，1997年版，第58頁。

10 同上，第79頁。