☉文/胡襲紫

中共體制內人士強調，關於幹部任選制度的不少措施方案，過去也有出台，但很多都被束之高閣，未能真正得到落實。今次中央再度宣示改革決心，須輔以強力行動，才能逐步重構官場政治生態，滌污納新，清明吏治。

吏治清明與否，是國家政治的重大問題。對於擁有近8780萬名黨員的中共而言，如何使黨員官員等人力資源發揮最大效率，實現社會公正，是事關執政績效與民眾認同的關鍵所在。

在今年「七一」中共建黨94周年前夕，中央政治局審議通過《關於推進領導幹部能上能下的若干規定（試行）》，首次從制度法規層面就幹部「能上能下」問題作出重要規約。熟悉制度運作的人士應當了解，該《規定》的出爐意味着執政黨人事體制的重大變化，也是習近平就任中共總書記以來，在人事制度管理上的一個最大動作，標誌着吏治新階段的開啟。

黜「公堂木偶」 嚴「政治規矩」

6月26日召開的中央政治局會議，對於實施《關於推進領導幹部能上能下的若干規定（試行）》的幾個關鍵點作出了說明：一是「推進幹部能上能下，重點是解決能下問題」，「把那些存在問題或者相形見絀的幹部調整下來」；二是強調「最根本的是健全完善制度機制」， 「通過激勵、獎懲、問責等一整套制度安排，保證能者上、庸者下、劣者汰，形成良好的用人導向和制度環境」。

對於何為「庸者」和「劣者」，中共本屆高層給出了四個明確的定義，即「政治上不守規矩、廉潔上不乾淨、工作上不作為不擔當或能力不夠、作風上不實在」。與之相對，好幹部的標準是「德才兼備、以德為先」，「忠誠、乾淨、敢於擔當」，以及「想幹事、能幹事、幹成事」。

中共喉舌《人民日報》的分析文章指，「對規範幹部升降進出作出細緻規定，通過錄用、考核、激勵、獎懲、問責等一整套制度安排，就是要使政治上守規矩、用權上乾淨、工作上有為、作風上實在成為清晰的幹部任用標準，保證能者上、庸者下、劣者汰。」

從中共管理幹部制度的體系看，傳統上一直強調「擇優選拔」，而此次由頂層推動的人事新規中，特別強調「擇劣調整」，有兩點深意：

一是清掃幹部隊伍中德才不彰、庸碌無為的「公堂木偶」，增強官僚體系的流動性，以利新陳代謝和「換血」。通過更新黨規黨紀，大力推進執政隊伍的現代化轉型，為國家治理體系和治理能力的現代化「清障鋪路」。

二是今後官員下台，將不再局限於出現貪腐等違法問題。從對官場的格局重構看，某種意義上是提供了反腐之外的制度銜接，為整肅吏治、掃除歪風積弊提供了重要依據，這也是中共一貫強調的「紮緊制度籠子」的新手段。

值得注意的是，對於「能下」幹部的四個定義中，「政治上不守規矩」排在不廉潔、不作為、不實在之前。這個提法和次序具有明確的指向性。

「政治規矩」一詞引起外界注意，是從近半年來開始。今年1月，習近平在十八屆中央紀委第五次全會上提出，要「嚴明政治紀律和政治規矩」，「把守紀律、講規矩擺在更加重要的位置」。同期舉行的中央政治局常委會上，習近平進一步提出，「堅持黨的領導，首先是要堅持黨中央的集中統一領導，這是一條根本的政治規矩」。目前中共高層正在研究修改《中國共產黨紀律處分條例》，「重在喚醒全黨特別是領導幹部的組織意識、紀律意識和規矩意識。」

強調「政治規矩」，並在《關於推進領導幹部能上能下的若干規定（試行）》和《中國共產黨紀律處分條例》等黨內規定中加以明示，從現實圖景分析，是針對一系列反腐大案中所暴露的「山頭主義」「團團夥夥」等現象的應招。有分析指，樹立「政治規矩」的重要地位，可以改變中國政治界的權力斷層和割據狀態，對制度建設亦有一定正面意義。

改革拳密 尚須落實

中共十八大以來，最高領導層協調推進「四個全面」戰略布局。在從嚴治黨方面，至少已出台了十項與領導幹部任用選拔相關的規定和要求。

2013年12月10日，中央先行發布了《關於改進地方黨政領導班子和領導幹部政績考核工作的通知》，提出政績考核不能唯GDP等要求。根據中組部負責人的表態，該通知旨在「從制度層面糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，把不簡單以GDP論英雄的導向真正樹立起來，引導領導幹部樹立正確的政績觀。」

次年1月，新版的《黨政領導幹部選拔任用工作條例》在大修後正式出爐。新條例開宗明義地將「信念堅定、為民服務、勤政務實、敢於擔當、清正廉潔」作為「好幹部」標準寫入總則第一條。

與2002年版的《幹部條例》相比，新條例把對官員品德操守的考察提升到首要位置。除了堅持任人唯賢、德才兼備的總體原則外，還特別提出「以德為先」的幹部選拔任用原則。該條例釋放的一個重要信號，是將「裸官」「跑官」「病官」等徹底從幹部序列中剔除出去。

同時，與《黨政領導幹部選拔任用工作條例》配套的《關於加強幹部選拔任用工作監督的意見》也一併頒布實施。該意見高度強調了，要嚴厲查處違規用人行為，堅決整治用人上的不正之風；建立倒查機制，強化幹部選拔任用責任追究；加大監督檢查力度，及時發現和糾正存在的問題；組工幹部要堅持公道正派，嚴格執行組織人事紀律等。

在過去一年半中，陸續出台的執政黨人事制度重大改革方案及規劃還有：《深化黨的建設制度改革實施方案》《2014—2018年全國黨政領導班子建設規劃綱要》《事業單位領導人員管理暫行規定》等。

中共黨建學者分析，這些規定要求的變化表明，中國幹部選拔體制機制改革進入到了一個新的節點，開始直面解決當前執政體系中難以解決的一個悖論：即公平與效率之間的有機平衡難題。

中共體制內人士也強調，關於幹部任選制度的不少措施方案，過去也有出台，但很多都被束之高閣，未能真正得到落實。今次中央再度宣示改革決心，須輔以強力行動，才能逐步重構官場政治生態，滌污納新，清明吏治。

退出機制與外部制衡

要實現能上能下、能獎能罰的良性官場生態，應分步執行官員退出機制。

從實現路徑看，當前首先要「消化」超配幹部，依法管理執政黨的黨政機構編制。根據今年1月中組部通報的資料，「全國超職數配備的副處級以上領導幹部達4萬餘名」，此係近年來首次披露內地官場超職數配備幹部的規模。中組部稱，這4萬餘名超職數配備的幹部中，截至當期已消化15800多名，完成近40%。換言之，還有約六成的超職數幹部需要分流及轉換崗位。

在近期不斷推進的官場「瘦身」運動下，超配幹部現象已得到很大清理，未來如何繼續削減冗餘存量，防止「越減越肥」問題反彈，不僅需要法律彈藥供給，更需要重新構建權力和法制的從屬關係。

目前，官員編制納入黨規法規已無滯礙，接下來還要邁出兩個關鍵走步：一是建立對權力的監督機制，二是啟動權力之間的競爭機制。

建立對權力的監督機制，不僅要有內部規約，更要有來自外部的制衡。官媒《解放日報》近日刊登文章直言不諱地指出，「在幹部任免制度上，也有不少條例、紅頭文件，在文本上都是十分正確的。但是，為什麼在執行起來就顯得軟弱無力？」並進一步提出，「要讓群眾有發言權。群眾處在實踐第一線，對幹部觀察更細緻、對情況更瞭解，在此基礎上，貫徹幹部的『能下』機制一定會更有成效。」

中共目前正在加強對官員個人事項的核查制度。今年1月中組部印發《領導幹部個人有關事項報告抽查核實辦法(試行)》，並印製了《領導幹部個人有關事項報告表》，明確了抽查核實報告工作的原則、項目、對象範圍、方法、結果處理和紀律要求等。許多省份已明確提出「逢提必查」、「凡提必核」，表明核查工作正成為中國政治人事制度的一種「新常態」。

有觀點認為，核查作為一種監督手段，會對官員行為形成普遍震懾，促進廉潔自律，從程序上防止「帶病提拔」，純潔幹部隊伍。但亦應意識到，個人事項報告和核查制度的作用並非萬能。要確保領導幹部在報告個人事項上沒有密箱操作的空間，除組織監督外，還需實施外部監督，即要求對官員報告的個人事項予以一定形式公開。唯有「報告、核查、公開三位一體」，監督才能形成具有效力的閉合回路，外界陽光也才能真正成為官場「殺毒劑」。

權力競爭 權責平衡

對於人事制度改革的原則，中央政治局會議強調，「及時把那些忠誠、乾淨、敢於擔當的幹部，想幹事、能幹事、幹成事的幹部用起來，切實增強幹部隊伍活力。」說明本屆高層希望以「倒逼機制」產生激勵效應，扭轉官場體系對改革型官員的「逆淘汰」現況。這也是習近平所說的：「用一賢人則群賢畢至，見賢思齊就蔚然成風。」

西方官僚組織理論說明，由於金字塔式的等級體制，導致庸才識別和選拔機制內在地發揮着頑固的作用，會導致「冗員增加」，機關嫉妒症盛行。進而強化「劣幣驅逐良幣」的人事選拔路徑，最後導致整個科層體制進行「懶惰競賽」，官僚組織也在穩態中維持着「一潭死水」的寧靜。

中國行政體制改革研究會研究部主任胡仙芝指出，要想釋放官員隊伍的活力，「必須打破循序漸進、論資排輩的封閉系統中的穩態人才推補方式，建立一種開放式的、公開化、競爭性的人才選拔和官員選配方式，這是改革事業的當務之急。」

中央黨校黨建教研部主任王長江等學者曾對中國縣鄉的狀況進行過研究：在權力配置上，縣以上的任何一級都比縣有更大的話語權。長期如是運行的結果是，高於縣的層次往往截留了更多權力，而把責任推給縣鄉；縣鄉層次擔負了很多責任，但卻缺乏足夠的權力……另一方面，在責任重、維穩和發展壓力巨大而又權力不夠用的情況下，一些不守規矩者往往會向外伸手……所有這些，還往往有腐敗現象滋生、泛濫相伴，造成黨群關係緊張，政治生態惡化，黨和政府公信力逐步喪失。結論是，「從這個意義上講，形式主義也好，腐敗現象也好，很大程度上是由於各部門的權力缺乏邊界、過度使用造成的，需要從根本上加以改變。」

對於執政黨而言，今後還有許多重要理論需要辨析和大膽突破，例如「黨管幹部」與「民主投票」問題，「集中統一」與「黨內民主」問題等。處理好這些關係，才能找到治本之策的真正源頭和動力，才能鼓舞更多改革闖將、幹將在政治舞台上發揮應有的能量和作用。