☉文/林之　涂肇庆

香港若要制订一个全面和具有前瞻性的人口政策，除了利用统计数字作出人口推算，以评估各种社会服务的需求和供应，更迫在眉睫是各政策局必需通力合作，在制定人口政策时应该要考虑政策的连贯性和统一性，如教育、房屋、医疗、社会保障各自的关系，这才更能有效应对人口老化带来的巨大挑战。

香港无容置疑是一个人口老化的社会，每名妇女于2014年平均生育1.234名孩子，而男性出生时平均预期寿命为81.2岁，女性则为86.9岁。人口老化对劳动力、退休保障、医疗和长者服务带来的巨大挑战，实在是不容忽视。香港要积极面对人口老化，先后组成人口政策督导委员会，由政务司司长林郑月娥担任主席，负责协调相关决策局和部门，以制定相关人口政策，并于2013年提出名为「集思港益」的人口政策咨询文件，其后委托香港大学社会科学研究中心，整理、分析和汇报公众意见，于2014年7月发表报告。报告就其中两个主题，即如何鼓励香港人多生育，或吸纳外地生的新力军来港发展，陈述公众意见。虽然人口政策督导委员会的成立是值得嘉许，但是香港一直未有长远及完整的人口政策实为人诟病，而且香港现时的移民和生育政策的成效亦存疑，本文就吸纳外地的生新力军来港和如何鼓励香港人多生育的措施逐一评论。

移民政策

香港现时推行各式各样的移民政策，包括「优秀人才入境计划」、「一般就业政策」、「输入内地人才计划」、「非本地毕业生留港/回港就业安排」，以吸引内地或来自海外的高技术人才或优才来港。若雇主欲想聘请技术员级别或以下的劳工，则可透过「补充劳工计划」输入劳工。若这些移民政策能成功推行，确能舒缓人口老化带来的压力，但是从人民入境事务处2012年的年报，可知各移民和输入劳工计划其实并不受专才和顾主欢迎。在众多计划中，只有「非本地毕业生留港/回港就业安排」较受内地留学生欢迎，其余计划的吸引力可谓远逊预期。例如「优秀人才入境计划」每年1000名的配额，只有20%-30%得到充份利用;至于「一般就业政策」在2010年至2013年发出的签证只占总劳动人口的0.74%-0.83%；而「输入内地人才计划」在同一时期所发出的签证，只占总劳动人口的0.2%；至于通过「补充劳工计划」所雇用的外地劳工，只占总劳动人口的0.2%，远远落后于新加坡的28%和澳门的26%。

归根究底，来港专才先后于政务司司长办公室人口政策督导委员会秘书处所列出的调查中，表示对香港的空气质素，楼价和国际学校学位感到忧心，可见香港的硬件和软件不足以吸引外地专才来港。这三方面的忧心，亦足以解释为何起初有62%的「一般就业政策」的申请人和56%的「输入内地人才计划」的申请者申请长期签证(12个月或以上)，但到最后只有38%的专才选择留港达3年或以上。香港特区政府须深思香港的硬件和软件是否足够吸引外地专才来港，亦须思考人口政策的蓝图，是否需要将香港的硬件和软件纳入，例如如何调整教育政策，对国际学校学位供应和分配作出规划。

至于为何香港输入外地劳工比例徘徊于相当低的水平？其一原因在于香港如同其他地方一样，输入外地劳工是一个非常敏感议题，必然引起轩然大波，因外地劳工直接与本地劳工竞争，影响本地劳工的工资。人口政策公众参与活动收集所得的意见，亦显示就输入低技术劳工的意见分歧，有些意见认为需要保护本地的低技术工人，及希望设立严格的工作签证批核标。如何在经济发展和保障本地劳工权益取得平衡，确实是个敏感政治议题，尤其在现时贫富悬殊，社会严重撕裂下，更难作出理性讨论。

单非和双非婴儿

除了移民政策外，另一路能有效舒缓人口老化的新力军，就是来自内地女性在香港所生的婴儿，可分为单非或第一类婴儿(内地女性而其配偶为香港永久性居民在港所生的活产婴儿）或双非或第二类婴儿(其配偶为非香港永久性居民的内地女性在香港所生的婴儿)。自从终审法院在2001年7月裁定男孩庄丰源(由内地父母在港探亲时诞下)拥有香港居留权，双非婴儿由2000年的620名急增至2011年的35,736名。至于单非婴儿，于2005年至2012年其间，徘徊于6000名至8000名。由于双非婴儿的数目急升，引起极大争议，包括与本地人争用公共医疗服务，和居港权衍生的其他社会福利，于是候任行政长官梁振英于2012年宣布实行「零分娩配额」，即是公立和私家医院暂停接受第二类婴儿的母亲在2013年或以后在港分娩的预约，卫生署亦拒绝向双非孕妇签发在港出生的预约分娩服务碓认书。

可是，零双非政策对香港人口结构产生深远影响，其影响可从总和生育率、年龄中位数、少年儿童抚养比率和老年抚养比率，可见一斑。政府统计处计算出香港于2000年至2012年若扣除单非婴儿，总和生育率会有7.7%至19.7%的减幅。人口政策督导委员会亦作了40年的人口推算，假设自2013年起再无双非婴儿在港出生，香港人口于2041年会少约30万人，年龄中位数会由现时41.7岁上升至50.8岁。因为人口持续老化，劳动力同时减少，在缺乏双非婴儿的流入时，老年抚养比率因而会有更大升幅。

除了单非和双非婴儿外，大众或会忽视单非和双非婴儿的父母的背景，其实他们也是一股年轻和具有良好教育的生力军。香港统计处于2007年至2012年对单非和双非婴儿的父母所做的六轮调查，指出单非和双非婴儿的父母皆很年青，单非婴儿的父母的年龄中位数分别为39岁和28岁;而双非婴儿的父母更年青，年龄中位数分别为36岁和32岁。至于教育水平方面，双非婴儿的父母比单非婴儿的父母有较高教育程度，约有60%的双非婴儿的父母拥有专上教育，而约有39%和32%的单非婴儿的父、母亲达到专上教育程度。而更多双非婴儿的父母从事经济活动，分别为87%和66%，在从事经济活动中，更有87%和38%的双非婴儿的父、母亲是经理及行政人员。调查亦显示约有98%双非婴儿的父母表示他们的子女1岁前不在港居住。当中，约有53%表示打算日后会把他们的子女带返香港。而大部份父母打算于孩子3-5岁或6-11岁来港，若能成功吸引双非婴儿的父母来港工作，他们未必如外界所想，会与本地人争用资源，或更能有效增强和优化香港的劳动力。

有利生育政策

另一能舒缓人口老化的措施就是鼓励香港人多生育，香港现时推出子女免税额、10周产假、3天男士侍产假，母乳喂哺政策和各种幼儿服务。在在因为香港与其他发达国家无异，低生育的真正原因，正是个人跟家庭的性别平等不一致或者妇女于工作跟家庭有角色冲突。而且很多女性教育水平提升，有一份不错职业，她们向往个人生活，不愿被家庭所束缚，所以很多女性选择迟婚或独身。若政策只着眼于以现金或免税额利诱生育，可谓于事无补。反之，现时政策正着眼于如何舒缓女性在工作跟家庭产生之冲突，但香港仍处于初步阶段。例如产假、侍产假和母乳喂哺政策本身不但有不足之处，亦远远落后于其他发达国家。

政府于男士侍产假立法方面，一直采取不积极的态度，直至2015年，才为私人机构男士提供3天侍产假，亦只得每天五分之四薪金，所有立法会议员所提出的修订，包括7天侍产假和获发全薪，皆遭否决。这与公务员于2012年获得的5天全薪侍产假，可谓大相径庭。政府于侍产假的推动，处处受制工商界的强大阻力，政府屈服于工商界确实令人失望。再者，侍产假的日数和薪金往往落后于其他发达国家，亦不能有效地协调女性于家庭跟工作的冲突。例如：新加坡提供16周全薪产假和1周全薪侍产假；日本则提供14周6成薪金产假和每名父母各有1年的5成薪金侍产假。若父母轮流放侍产假，侍产假更可长达14个月。

另外，香港妇女现时正处于两难之中，女性就业率达54.5%，而25-34岁和35-44岁拥有专上学历的妇女分别为54%和35%，但是妇女仍然肩负起育儿和家务之责，而男士大多不愿意提出援手。因此，若香港希望释放更多女性劳动力，幼儿服务扮演举足轻重的作用。幼儿服务若以五大原则，包括数量、方便、接受程度、价格和质量加以衡量，似乎都能达标，而且有很高的使用率。根据社会福利署2012-2013年年报，幼儿中心平均使用率达100%，暂托幼儿服务和延长时间服务平均使用率也高达7成至8成，只有互助幼儿中心平均使用率较差，只有8%。

结语

就以上移民政策、单非和双非婴儿和有利生育政策所作的评论，统统显示各政策并不是独立成体，而是相互牵引。若要制订一个全面和具有前瞻性的人口政策，除了利用统计数字作出人口推算，以评估各种社会服务的需求和供应，更迫在眉睫是各政策局必需通力合作，在制定人口政策时应该要考虑政策的连贯性和统一性，如教育、房屋、医疗、社会保障各自的关系，这才更能有效应对人口老化带来的巨大挑战。

（作者林之为香港东华学院人民及社会科学部助理教授;涂肇庆为亚洲人口论坛高级顾问及香港科技大学社会科学学部退休教授。）