☉文/米图

专家认为，在小区开放的过程中，涉及物权界定、管理权限、资金来源、安全隐患等诸多问题，上述问题都需要有大量基础性工作垫底。就目前而言，封闭式小区改成开放式小区，在安全性和法律问题上，面临一些问题需要解决。

今年2月底，中共中央、国务院联合下发红头文件《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》。意见称要「推动街区化，原则上不再建设封闭住宅小区，在已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化」。

「拆围墙」引发市民争议

该文件在网上公布后，立即引发一场舆论争辩，一石激起千层浪，大多数市民持反对意见。其中，拆除小区围墙是否违背了物权法的疑问成为众多市民关心的问题，更有市民质疑，现有小区拆掉围墙能否改善交通，「街区化」以后小区物业管理将受何影响，拆围墙后小区道路是否将「充公」，小区安全如何保障等。

今年3月「两会」上，拆围墙成了热门话题之一。记者将此问题提问「两会」新闻发言人傅莹，这位能言善辩的女发言人也无法回答，只好笼统地，大而化之地搪塞说，我们是法制国家，政府会依法行事。赶快结束了回答。

有专家认为，政府没有充分听取民意而出台的政策，必然会引发争议，更容易导致有关政策的中途流产，甚至红头文件不出中南海，胎死腹中，难以执行，最终让政府的公信力受损。这样的事例并不少。

民意：要开私宅门 先开政府门

2月21日，中共中央国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》。这是时隔37年重启的中央城市工作会议的配套文件，勾画了中国「十三五」乃至更长时间内中国城市发展的「路线图」。《意见》中，最引人注目的新提法是「新建住宅要推广街区制」，「已建成的住宅小区要逐步打开」。

该《意见》一出，就在微信、微博上引发了广泛的争议，争议的焦点集中于：购房时，小区内的道路都算公摊交了钱，算是业主所有，如果开放了，是不是违背了现行的《物权法》？在某门户网站进行的民意调查中，七成多的网友明确表示「不支持」，「人身财产等安全问题」成了网友最担心的问题。还有八成网友认为，封闭小区逐步打开以后，「业主应该获赔」。

对此《意见》，专家也纷纷发表看法，北京理工大学法学院教授徐昕认为，要求住宅小区打开，内部道路公共化，「既不合理，更不合法」。他认为，该提法与现行法律相违背，《中华人民共和国物权法》第七十三条规定「建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外」。徐昕表示，新建住宅推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，没有问题，但是已经建成的住宅小区，是业主花钱购买的私有财产，小区规划红线内的道路，使用权归全体业主公用，受宪法和法律保护。没有义务对外开放，政府也无权干预。对于这个政策，徐昕认为，「是长期混淆公域私域，对私有财产保护不力的惯性。」此外，徐昕还提到了开放小区可能带来的安全隐患，从目前的交通及治安状况来看，住宅小区也很难开放。孩子在小区玩耍，车辆穿梭，将导致安全事故上升。他还进一步质疑:老人孩子的安全谁负责？偷盗事件上升谁负责？噪音污染谁负责？业主付出的公摊面积退钱吗？

资深媒体人王志安也表示，住宅小区是否开放，决定权在于全体业主，而不是政府。按照《物权法》的规定，小区内部的产权归全体业主所有，物业管理方式由业主大会决定，政府是无权干预的。

对于《意见》中的提到的「单位大院对外开放」，得到了绝大多数网友的支持。王志安也认为，与住宅小区不同，单位大院应该打开，因为单位大院的产权属于各单位，是公产，而非私人业主。而目前在各大城市的中心城区，引发断头路现象的，也主要是各单位的大院，如政府机关、大学、大型国企等。

面对该《意见》引发的争议和反对，最高人民法院没有直接回答该举措是否违背物权法，但肯定其为「非常具有前瞻性的、与时俱进的城市发展理念。」最高人民法院民一庭庭长程新文在接受媒体采访时表示，中央提出的「小区内部道路公共化」这个举措符合当今世界的潮流和发展趋势。他认为，这一意见属于党和国家政策的层面，涉及包括业主在内的有关主体的权益保障问题，「还有一个通过立法实现法治化的过程。

对于最高法的解释，中国官方媒体《人民日报》也忍不住站出来批驳与呼吁：《物权法》规定，建筑区划内道路、绿地、用于停放汽车的车位等都属业主共有。「拆墙」之后街区的道路、绿地、停车位的所有权、使用权、收益权如何分配，还需要在法律上有明确规定和细分，绝对不可以是一个胡涂账。

打开封闭小区 实验多不成功

封闭小区的形成大致有两个高峰。首先是上世纪50年代单位「圈大院」，接着是改革开放后，尤其是90年代以来房地产开发商蜂拥建起封闭的住宅小区。

「圈大院」对中心城区的影响是显而易见的。如今在大城市的中心城区，封闭式小区并不多，即便有，占地面积也普遍不大，真正圈地比较厉害的是各类政府机关、高等学校和体育场馆。对此，北京市规划委相关负责人表示，目前北京中心城路网间距大、密度低。很多区域出现的拥堵现象，和周围单位大院和封闭小区的巨大体量不无关系。整个城市交通微循环系统不畅，进而加剧了骨干路网的交通压力。正在编制的《北京城市总体规划(2004年-2020年)》中，将结合非首都功能疏解，推进城市修补工作，其中一项很重要的内容就是破墙通路、拆墙见绿，促进小区和大院与城市的融合。

90年代兴起的封闭式住宅小区加剧了社会的分化，对交通的影响则处于其次。在规划学者、中山大学教授袁奇峰看来，封闭小区其实是城市化进程中社会分化的产物。社会分化加重、贫富差距拉大，再加上流动人口多，社会治安问题增多，城市中产阶级自然有对安全的需求。另一方面也和过去政府公共财政有限有关，过去地方政府财力有限，把大块土地承包出去，全都让开发商搞，可减轻一些负担。当然，一些大型的封闭式住宅小区也使城市公共交通效率低下。

封闭街区的弊端，是显而易见的。以北京为例，市民如果去一个不远的地方，从地图上看，直线距离很近，但实际上一个庞大的院子横在眼前，只能走很远的路才能到达目的地。这是不少北京市民在日常生活中都会遇到的问题。城市规划专家说，其实北京的道路宽度并不比国际上其他大城市窄，甚至要更宽，拥堵的很大一个原因，就是城市支路等毛细血管不通畅，道路微循环不好。卫星照片也显示，巴黎、华盛顿、东京，有着蛛网一般密布的干路支路，而北京地区只看得到成片的大院、小区和稀疏的城市道路。

封闭街区的问题发现了，对此的变革也曾有多地进行过尝试，但成功的案例并不多。梳理媒体的报道可以发现，早在10多年前，大连、广州、杭州、成都、福州等城市的部分地区就已经开始了「取消封闭小区」的探索和努力，其中大连的试验取得了一些成效。

2005年底，时任大连市长在建设系统征求政协委员意见建议座谈会上表示，「我市要掀起新一轮拆围墙行动」——拆除一些居民小区的围墙。针对居民担心小区解除封闭后是否会产生安全问题，大连的做法是，拆除围墙实行组团式封闭，既可解决城市交通路少车多问题，又可方便居民出行，同时居住安全又能得到保障。所谓组团式封闭，即每一个组团由几栋楼组成，组团间由几条小街道隔开，街道是开放的。开放多个小小区，形成大小区管理。不过，媒体披露，这种拆除围墙的大小区模式目前在大连地区也未继续实行。主要原因是在小区管理问题上出现很多问题，如职责、产权划分不明，导致政府部门对小区矛盾相互推诿等。

尽管如此，大连小区综合治理模式还是被数个城市学习。北京劲松街道就是其一，它借鉴这种大小区管理的模式，将各个小区之间的围墙拆除，相互连接，进行绿地修建等统一管理。此举虽然促进了街道工作的开展，却给治安留下了隐患。在半年时间里，据统计，由于小区串通，发生各类案件达18000多件，有逐年上升趋势。小区内不少住户将原有的铁栅栏防盗门全都换成了钢板防盗门。居民们希望对小区进行封闭式管理的呼声越来越高。最终，为了解决小区的治安问题，劲松辖区的农光里、磨房北里等4个小区又将围墙修建起来。

此外，在福州也有住宅小区不再封闭的多个先例。鼓楼区竹林境新村就是一个开放式小区，设有10余个出入口，但存在环境脏乱差、通道安全无法有效保障、小区进出人员混乱、居民财物安全存在隐患等诸多物业管理问题。

高层新政令 该如何下行？

面对民众的质疑，这样那样的问题，该如何化解，才能让政令下行，不胎死腹中呢？

相关专家认为，在小区开放的过程中，涉及物权界定、管理权限、资金来源、安全隐患等诸多问题，上述问题都需要有大量基础性工作垫底。就目前而言，封闭式小区改成开放式小区，在安全性和法律问题上，面临一些问题需要解决。

具体如业主的权利问题，北京市房协秘书长陈志就认为，对于已有小区是否开放，应该充分尊重小区土地的使用权人——业主的权利。他认为，政府的出发点是好的，但推行时应尊重大家意愿和需求。小区道路如果没有明确规定属于市政道路的，从产权来讲属于小区业主，完全打开涉及安全和民众观念等问题，政府不能强行推行，要尊重《物权法》。

围墙打开后怎么保障小区的安全？推行街区制后，很多人担心，以后小区的物业该如何管理，小区的安全隐患是不是会增加。对此，中国人民公安大学教授王太元认为，这个问题不能一概而论，不是所有小区打开就会影响安全，在推行时，需要进行大量的调查工作，如社会治安各种手段相互协调的工作等。他认为，小区的治安并不仅仅是靠封闭来解决，封闭也不能解决安全问题，要靠管理和防范等多个方面，如加强巡逻、守护等多种措施加强治安。

另外，从城市规划的角度看，在一定尺度里可以较有效地解决治安问题。例如将几栋楼视为一个庭院，也就是一个组团，庭院外有防御。小区公园、公共道路由市政费用来维护，组团内部的道路由业主来维护。每个组团内部应成立业主委员会，这样能进行较好的协商。

对新规划建设的小区，未来不能做大规模的「门禁小区」的规划，土地出让给开发商时，必须划清哪些属于公共道路，哪些属于私有。