☉文/米图

有学者指出，交管部门对电动自行车加强管理是值得肯定的，是个好事，但好事也要依法依规。根据中国法治政府建设实施纲要，影响面如此广泛的行政决策出台，必须经过五个步骤：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论等，这才能保证重大决策在程序上的合法性。涉及这么多使用者的措施，不能是一个政府部门的通知就解决了。

在深圳市今年3月底宣布全面「禁摩限电」之后，北京市也在4月中旬宣布，中心城区部份路段禁止除自行车外的非机动车行驶；之前的3月底，广州市出台草案，拟对电动车等非机动车、摩托车实施「五禁」。

「北广深」相继的「禁摩限电」，加上深圳的强力执法，让指责政府「禁摩限电」是懒政的社会舆论进一步发酵。一禁一限能解决问题吗？禁限之后，被禁者是否找到替代的办法？未来，政府该怎样办？对此，各方各有说法。在此，就让我们追根溯源来了解，并且通过展开各方意见，为「禁摩限电」背后的中国「城市病」的解决寻找案例与经验。

深圳「限电」之殇

从今年3月21日开始，一场被称为史上最严厉的「禁摩限电」集中整治行动在深圳开展，该行动重点打击在地铁口、公交网站、口岸和商业区等聚集非法拉客行为。

在一周时间内，深圳市警方收缴的近2万台电单车、三轮车堆成了「电单车坟场」，拘留了800多人，甚至包括多名快递小哥，如此轰轰烈烈，一下子引爆了社会舆论。

饱受争议的深圳交警在4月5日举行新闻发布会，对「禁摩限电」进行答疑，说明了「禁摩限电」的三点主要原因：深圳道路交通没有设计摩托车、电动车的道路；国家无标准，行驶无牌照，上路无依据；摩托车、电动车事故多发，隐患重重。对为什么要「禁摩限电」，深圳警方答疑的核心理由是，摩托车搭客、电瓶车的管理无章可循。

深圳交警局限电办负责人还给出了此次集中整治中被拘留的标准：对无证驾驶摩托车，对违规使用电动三轮车，一律予以行政拘留。对利用电动自行车、电动三轮车兜客揽客实施非法营运，一律以扰乱公共场所秩序予以行政拘留。对「涉摩涉电」暴力抗法行为，触犯有关法律法规的，一律依法行政拘留或刑事拘留。

尽管深圳警方多次重申此次「禁摩限电」有法可依，但受伤的是依靠简单便捷廉价的电动车为代步交通工具的人群，加上快递行业被「误伤」，深圳警方仍无法摆脱舆论风口浪尖的处境。

客观分析深圳市道路现状及电动车发展历程，可以发现，深圳警方的决定的确必要。据公开的数据显示，深圳市道路资源紧缺，非机动车道网络极不完善，90%的道路未设置非机动车道。非机动车缺乏专用路权保障，绝大部份道路的非机动车道与人行道共同设置。至2015年6月底，深圳市机动车保有量高达约330万辆，平均每平方公里1658辆、每公里道路586辆。根据目前的拥堵情况，更不适合在道路上开辟非机动车道。

另一方面，涉摩涉电车辆驾驶人交通安全意识淡薄，极易引发交通事故。据深圳交警提供的数据显示，深圳市近六年发生的交通事故中，涉及电动自行车的事故占18%；在致人死亡的交通事故中，涉及电动自行车的事故占38%，其中死者九成以上为摩托车和电动自行车驾驶人。

令深圳警方尴尬的是，此前几年对「摩的」、「电的」的整治，并没有使电动车的存量减少，反而增加。据了解，2015年以来仅龙华新区，电动自行车销售门店就增加了268家。目前，全市约有400万辆电动自行车，导致管理难度不断加大。

在此背景下，深圳市选择了一个简单的解决方案。3月21日，深圳出台了「史上最严」的禁摩限电细则，区别于以往时间短、区域小的限制措施，这次禁摩限电持续时间长达100天，到今年到6月底，整治范围包括全市，重点区域为地铁口、公交网站、口岸、商业繁华等区域聚集区。自4月1日起，对违规使用电动、机动三轮车的一律行政拘留。

轰轰烈烈的行动取得了效果，但也伤了不少民心，尤其对快递业造成了打击，深圳的快递行业被「误伤」。

据深圳市交警局通报，查处的快递员并没有使用备案的电单车，为了多拉些货物，使用违规电动三轮车上路行驶。据了解，2012年，深圳确定了对于本市范围内从事公共设施抢修、邮政、快递等行业，以及运送桶装饮用水、瓶装燃气等单位所使用的电动自行车，采取总量控制原则，纳入规范管理，允许上路行驶。目前，深圳市特殊行业备案车辆有3.8万辆，其中快递行业近1.3万辆。这个数量，与快递业的需求相差很远。深圳平均每天路上寄递的快件有600万件，一线快递员超过5.5万名，缺口差近4万辆，绝大多数快递员只能使用没备案的电动车。

据了解，深圳的快递企业没有资格直接申请特许行业电动车，只能通过协会或有关部门向深圳交管局申请，名额非常有限的特殊行业电动车牌照，即便通过申请，数量也非常有限，有效期也仅有一年。

对此，深圳市律协副会长认为，市民的需求、快递行业的发展和电动车违法乱象的整治，不应当站在对立的层面。

广州曾经的摩托之痛

广州是中国最早普及摩托车的地方。上世纪80年代的一部电影叫《雅马哈鱼档》，讲得是改革开放时期广州个体户成长的故事，摩托车是当年不少个体户发家致富的工具。这几年，珠三角每到春节，几十万农民务工者的摩托车大军的艰辛回家路，更是牵挂着全国人民的心。曾经，因摩托车的存在，使广州刻上了效率城市的印记，也使广州成为更有情怀的城市，有温暖浪漫故事的城市。

但摩托车也是一把双刃剑，摩托带来的交通拥堵、交通肇事，特别是飞车抢劫的治安问题，给广州带来了沉重的伤痛。在2000年前后，广州中心城区禁摩托车前，广州都市媒体的版面上，几乎天天有飞车抢劫、砍手党的报道，案件往往很残烈，画面常常触目惊心，让市民对摩托车又爱又恨。那几年，广州的女性不敢佩戴金项链等首饰，不敢用手提包。外地朋友来广州，广州人都会善意地提醒，不要戴手表、首饰，特别不要去广州火车站、三元里这些地方。

正因为飞车抢劫制造了太多的血案，广州市作出的禁摩决策得到了广州市民高度的支持与认可。广州市禁摩经过了从1991年开始限制上牌，2004扩大市区「限摩」范围，到2007年全面「禁摩」的过程。尽管全面「禁摩」了，但民间仍有便利出行的需求，于是大功率电动车应运而生，并由此衍生出了电动车、摩托车、三轮车、残疾人机动轮椅车、改装（拼装、报废）车等「五类车」。在近年来广州市交通事故总体下降的情况下，「五类车」带来的交通隐患有增无减。2011年——2015年，广州全市发生的「五类车」道路交通事故高达8170宗，死亡2345人，受伤10098人。虽然近年来，广州市公安局不断加大执法力度，但涉非机动车和摩托车的违法现象仍然大量存在。

在此背景下，3月30日，备受关注的《广州市非机动车和摩托车管理条例(草案)》提交广州市人大会议审议，不日将通过实施。条例拟针对非机动车和摩托车创设「禁售」、「禁油」、「禁行」、「禁停」、「禁营运」等管理制度，同时加大处罚「五类车」违法行为，最高可罚万元。

广州市法制办在《草案》说明会上表示，近年广州市非机动车和摩托车数量呈快速增长态势，涉非机动车和摩托车的违法现象仍然大量存在，迫切需要制定专门的地方性法规，解决非机动车和摩托车管理工作中存在的难点问题。考虑到残疾人等特殊人群的需要，《草案》对残疾人机动轮椅车设专章进行规定，设立了统一车型制度和一人一车制度。有人疑问，禁止电动车后送快递、送餐等配送服务怎么办？对此条例草案拟规定：邮政、快递等行业可以使用符合快递专用电动三轮车、国家标准的电动三轮车在规定区域内从事小区配送服务。快递专用电动三轮车实行规定区域范围、规定行驶线路、规定上路时间、统一车身标识、安装GPS等监控设备、配额备案管理等手段。

此前一年半，《草案》就开始向社会公开征求意见。征集到的意见涉及方方面面，例如，广州市200多万靠电动自行车出行的人群将受到影响；「禁售」或将带来150余家企业倒闭从而导致10万产业工人失业增加政府就业压力；广州市超百万电动自行车使用者的售后服务也会因「五禁」产生的经销商关门而受到限制等。另外，在一项名为「假如全面禁止电动自行车，您预测会给广州带来什么影响？」的调查中，仅有10.2%的人认为没有影响，其余89.8%的人都认为会产生影响。

相关专家与媒体对此政策也多有指责：国家之所以允许生产各种不同的交通工具，也是希望能够满足不同人群对不同交通工具的需求。政府的权力也是有边界的，不能滥用权力去限制市民的出行权和选择合法交通工具的权利。对于电动车而言，规范使用方法、依法惩治，显然比「一禁了之」更合情合理。对于政府管不好的事情，「一刀切」干的做法太过冷漠，没有考虑到特殊人群。

北京限电的「温柔」执法

北京市限制电动自行车通行的做法，则柔和很多。北京市交管部门4月初发出通告，自4月11日起，长安街等十条主要大街，将禁止除自行车之外的其他非机动车通行。这意味着，这些大街上，电动自行车将不再具有通行权。对违反《通告》的车辆，交管部门将坚决做到「逢违必纠」。警方称，对违法行为处罚20元罚款。对拒绝缴纳罚款的，一律扣留车辆。

据北京市交管局等部门的调查统计，目前，北京市电动二轮车总数已达400万辆，绝大多数为不符合电动自行车注册登记规定的超标车辆。由于电动二轮车行驶中声音小，速度高于脚踏自行车，在交通流量大，机动车与非机动车交叉区域多的道路上行驶，极易发生交通事故。去年北京全市电动二轮车共发生交通事故3万多起，死亡113人，伤21000多人；其中，伤人数占全市交通事故伤人总数的三成六。

据北京市交管部门介绍，发生事故的电动二轮车多是自身质量、行驶速度超过国家标准的车辆。「这些超目标电动二轮车因为超标上不了牌照，发生事故后，给案件的侦破带来很大的难度。」一线交警介绍说，很多电动二轮车撞人后把车扔下就跑了，因为车辆没有牌照，很难找到驾驶人，案子侦破难度很大。

对此次被限制通行的区域，交管部门有关负责人表示，选择这10条大街时考虑到了群众出行需求，在保持干路执行《通告》的基础上，周边道路都可以通达。此外，上述地区都是地铁和公交车运营成熟地区。北京警方对核心区禁行电动自行车的执法，在最初几天也比较温和，对违返通告的电动自行车主，多是纠正劝告，并没有作出罚款。

尽管有这些看似比较温和的做法及较周全的考虑，但仍引起不少的争议。中国政法大学教授刘莘指出，电动车在全国的使用率很高，任何从末端限制的措施都会引起较大的争议。北京的举措应该出，但管理方式方法值得商榷，应该更广泛的征求各利害关系的意见，形成共识更大的一个管理措施再向社会公布。北京大学法学院教授姜明安说，交管部门对电动自行车加强管理是值得肯定的，是个好事，但好事也要依法依规。根据中国法治政府建设实施纲要，影响面如此广泛的行政决策出台，必须经过五个步骤：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论等，这才能保证重大决策在程序上的合法性。涉及这么多使用者的措施，不能是一个政府部门的通知就解决了。

对于来自各方的指责，北京交管部门并不认可，更不认为是 「一刀切」。北京交管部门相关负责人说，一方面是民众对加强电动自行车管理的呼声不断，另一方面是400万电动车使用者的需求，目前的手段是一个「折中」的办法。「我们不是拍脑袋出台措施，从去年10月就开始研究，经过多次调研，多部门联合分析会议，同时，我们还邀请社会各界一起座谈。」该负责人说，是想通过这次出台举措，让社会关注到电动车违法的危害，告诉公众，电动自行车也不是可以无序发展的。

「两难」之下 政府该怎么办？

不管是深圳的强硬执法，还是北京的温柔执法，抑或是广州的漫漫禁摩限电路，都遭遇了公众的不满。不满的指向，大多是政府懒政，没有充分考虑低收入者的利益。

以深圳为例，尽管深圳自2003年实施「禁摩」、2012年4月实施「限电」政策，但是超标电动自行车的市场销售、电动自行车违法上路现象却是越来越多，电动自行车保有量不减反增。为什么电动自行车的使用者会越来越多？相关专家认为，无非是它满足了普通市民的基本需求：价格便宜、机动性强，与动辄十万起步的私家车相比，电动车价格便宜，一般在2000元至4000元之间。考虑到城市的交通拥堵，电动车的速度并不比汽车要慢多少，而它的高机动性更受到了很多行业的青睐：比如快递业。

就在深圳开始严厉执法之际，一篇几年前的《台湾为什么不禁摩》的文章在网上广泛流传。在文章中，台湾学者给出的解释是：如果政府能够提出并兴建完善的大众交通系统让大家都乐意搭公交车还有地铁上班，那禁摩也许还有几分道理。但是在还没有做到这一步时禁摩，无疑是剥夺了人民的交通权上。

对于如何科学「禁摩限电」，也有不少的讨论。以深圳为例，就有专家和民众提出了几项解决方案：首先，修改「禁摩限电」标准使其更加人性化，如最高车速应不大于每小时20公里的标准就不合理等；其次，顺应「互联网+」的新形势，开设便民电动车登记和违章纪录平台，如在微信公众平台增设电动车登记业务等；针对老年人代步车做专车专管；针对送餐、快递等行业做行业专管，比如统一喷色、出台适用规定。

对于各方的反应，深圳市官方也在听取意见，并在积极沟通，作出调和。例如，深圳尽管禁止个人拥有电动车，但还是对特种行业网开一面，允许这些企业持有电动车，这次对电动车严打后，深圳警方还给快递业增加了5000个配额。

对此，专家指出，各方都在摆事实讲依据，这个非常好。因为从某种程度上来说，处在风口浪尖的虽然是深圳，但反映出的确实全国普遍存在的城市治理问题。当下全国都在聚焦「城市病」如何解决，「城市安全」如何保障的问题。「禁摩限电」这个话题的讨论价值正在直线上升，也在为中国「城市病」的解决提供案例与经验。