☉文/区汉宗

「一国两制」在不断变化和深入发展的进程中，只要中央保持对香港的管治意志，坚决挫败反对派夺权变天企图，就可以为与时俱进修改《基本法》奠定基础。

《基本法》颁布30周年之际，是否需要修改《基本法》成为争论焦点之一。有一种观点比较接地气，认为暂时不需要修改《基本法》，如果让反对派夺权企图实现，修改《基本法》是远水不救近火，而当务之急是挫败反对派夺权变天企图。

一、挫败反对派夺权变天企图的三个方法

的确，目前特区政府和中央面临的最大挑战是，立法会选举9月举行，反对派矢志夺取过半数议席，扬言藉两度否决《预算案》迫使特首下台。甚至进一步带动2021年特首选委会选情，让非建制派选委过半，届时选出「泛黄特首」，新特首则可代表由新政府提出政府方案，改革功能组别，落实普选，全面夺权。倘反对派最终成功「夺权」，对香港政局势起翻天覆地变化，中央及特区政府应如何自处？

4月13日，国务院港澳办发言人和香港中联办发言人连手发炮，就立法会乱象和高等法院有关《禁止蒙面规例》案件的裁决分别发表谈话。这是副国级领导人夏宝龙兼任港澳办主任，以及中联办换上骆惠宁作掌舵人兼任港澳办副主任后，中央向反对派发炮最重的一次。此前，旷日持久的黑暴加上疫情袭港，有舆论认为北京可能放软身段吹暖风，奉行绥靖主义缓和局势。但两位前地方诸侯执掌两办，面对香港乱局未息，反对派部署「夺权变天」，并放风瘫痪特区政府运作，两办必须针锋相对，绝不退让。

反对派的解读倒是挺有意思。中大政治与行政学系高级讲师蔡子强认为，今次是两办早前更换主任人选后，首度对立法会的内部运作出尖锐批评，展示了两办的「新强硬路线」，令人担心中央是否想藉此向特区政府施压，为特区政府对「民主派」议员采取法律行动「铺路」；「香港众志」黄之锋认为，两办选择在9月立会选举前不够半年发出这个讯息，明显地是要为民主派一旦「35+」后铺路，预告随时强行干预，一口气DQ70位议员，直接取缔立法会；提出「35+」的港大法律系副教授戴耀廷指，若「民主派」夺得立会过半议席，北京有可能解散立法会，成立临时立法会取而代之。反对派的解读无异于叶落知秋。

反对派矢志夺权变天，中央和建制是否无险可守？其实有三个方法：

一是《基本法》第104条规定，立法会议员在就职时必须依法宣誓拥护《基本法》，及宣誓效忠中华人民共和国香港特别行政区。人大释法明确规定，这是参选或者出任该条所列公职的法定要求和条件，具有法律约束力。据此，「港独」分子、黑暴分子不得参选立法会和区议会选举，凡是主张过「港独」、「自决」的，凡是支持和参与过黑暴行动的，其言行都严重违反《基本法》，都一概不予入闸。对于泛暴派教人如何获取功能界别选民资格，摆明车马种票，明显违反选举规例，属选举舞弊，执法部门要严肃处理，严惩不贷。堵死反对派在立法会获取过半议席的道路，比起选后一口气DQ不符合资格的议员，显然是治本之方。

但9月立法会选举大面积DQ「港独」分子乃至泛黄中坚分子，要靠选举主任执行。去年11月区议会选举，当局选举提名把关刻意纵容「港独」分子和纵暴派可全数参选，除DQ黄之锋外全部入闸，以此忽悠中央，9月立法会选举当局会否故伎重施？而且，即使当局不敢再忽悠中央，但《香港人权及民主法案》是悬在选举主任头上的达摩克利斯之剑，届时会否出现去年区议会选举本应该DQ黄之锋的南区民政事务专员马周佩芬「突然因病休假」的现象，而且是许多选举主任「突然因病休假」，亦是未知之数，对此中央应未雨绸缪制定对策。

二是吸取区议会选举「如期举行」建制派大败的教训，中央可发出指令，敦促行政长官推迟香港立法会选举，直至香港选举生态出现明显好转。尽管香港法例对选举有严格规定，规定最多只可押后14日。但中央发出指令的法律效力，绝对高于香港法例最多只可押后14日的规定。

三是根据《基本法》第45条，香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。《基本法》附件一规定，行政长官选举委员会成员包括港区全国人大代表和全国政协委员的代表。2022年特首选举若有人要推中央不接受的人物上台挑战「一国两制」，中央毋须行到拒绝任命这一步，在提名后就可采取由港区全国人大代表、香港地区全国政协委员协商产生特首。根据《基本法》第68条，立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，下届立法会应根据香港的实际情况而规定，由港区全国人大代表、香港地区全国政协委员选举产生立法会议员。而且不应该叫做「临时立法会」，而是第七届立法会。中央政府应对港区全国人大代表和全国政协委员实现严格的阶层比例代表制度，实现以中产阶级和劳工阶层为主体的模式，结束「富二代」参政议政的荒唐现象。

正确应对反对派夺权变天，也就为修改《基本法》奠定了基础。

二、《基本法》须与时俱进

邓小平于上世纪80年代提出的「一国两制」构想，本来就是一个不断发展和演变的概念，不但没有任何固定的公式，反而会因应不同的情况衍生出不同的形态和轨迹。

《基本法》揉合了香港的普通法制和内地的社会主义法制，确立了由《中国宪法》和香港《基本法》共同构成香港特区宪制基础的「宪制新秩序」。观乎世界各地的法制演变史，法律本身就会随地域或环境的迁移，进行吸收或仿效、排斥或认同、借鉴或融合、摒弃或适应化；而香港自百多年前成功移植并吸收了英国的普通法之后，就历经了无数次关于法律文化的冲突和碰撞。当今世界正经历百年未有之大变局，地处东西方力量交汇点的香港不仅无法置身事外，而且势必首当其冲。「一国两制」作为一项前无古人的政治实践，不断遇到新情况、新问题、新挑战在所难免，也凸显了完善「一国两制」制度体系和修改《基本法》的必要性。

中央治港方针先后经过「井水不犯河水」及「有所为有所不为」两个相对「无为而治」的放任阶段，那时香港和内地相对「相安无事」。但是，「50年不变」绝非「50年不管」，过去23年，香港实际只体现主权回归，治权方面则从未回归，导致香港乱象丛生，仅过去6年，香港先后发生三次大规模的动乱，包括违法「占中」、旺角暴乱和反修例暴乱，这三次由反对派勾连外部势力策动的暴乱，实质上是瘫痪香港管治、配合外力遏制国家的政治行动，目的是动摇香港法治，摧毁繁荣稳定，危害国家安全和发展利益。三次动乱，皆凸显《基本法》许多条文亟待完善和修改。

中国现行宪法公布施行37年来，全国人大共五次分别对宪法个别条款和部份内容作出必要的、也是十分重要的修正。香港《基本法》颁布了30年、施行了近23年，如果不修改何以与时俱进？

三、《基本法》 一些条文与时代脱节

《基本法》条文与时代脱节的例子，可以说还是不少的。

例如，《基本法》第136条规定，特区政府在原有教育制度的基础上，自行制定有关教育的发展和改进的政策。据此，香港教育至今依然充满殖民色彩，「黄师」植根校园荼毒学生，教科书讲的都是反共反华内容，青少年怎么可能有国家民族观念？香港年轻人变得越来越激进，根源在学校，关键在教育，特别是爱国主义教育的缺失。外国学者Ramirez和Boli-Bennett研究了1870年到1970年各国宪法，发现宪法中订明国家有义务提供国民教育或爱国教育的个案从43个增为139个，这显示推行国民教育或爱国教育是国际惯例。美国等国家的教育法明确规定，学习宪法是国民教育的重要内容。中央一再强调，「要着力加强对青少年的爱国主义教育」，「要加强香港社会特别是公职人员和青少年的宪法和基本法宣传教育」。《基本法》关于教育的内容与时代严重脱节，怎能不进行修改？

《基本法》第104条订明，行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时，必须依法宣誓效忠中华人民共和国香港特别行政区。但《基本法》第67条订明，非中国籍的特区永久性居民也可以当选为立法会议员，而第92条订明，法官和其他司法人员可从其他普通法适用地区聘用。因此，当非中国籍的公职人员按第104条作就职宣誓时，明显构成双重效忠的陷阱，对此《基本法》怎可能不进行修改？

基本法第22条规定：「中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务。」关键在于，中联办是否属于中央人民政府的「所属各部门」之一？多年来，均不见特首以至中联办主任澄清22条不包括中联办。不少香港人一向对中联办的工作是否符合《基本法》及「一国两制」方针半信半疑。但是，以今天中联办在「一国两制」实践中扮演的重要角色，《基本法》里应该找到中联办的存在。立法会前主席曾钰成的「香港愿景计划」曾发表一份研究报告，其中一项建议谈及修改《基本法》，加入新条文，「正式确立中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室的地位、职能和责任，让它更明正言顺地履行职务」。此建议十分合理。

《基本法》附件一只是列明，行政长官选举委员会成员包括港区全国人大代表和全国政协委员的代表。但是，过去港区全国人大代表、全国政协委员每当介入香港事务时，就被指责为干预香港高度自治。而实际上港区人代和委员日益发挥「双重积极作用」，除了参加国家事务管理，还在香港社会事务中发挥越来越大的积极作用。对此《基本法》对他们的宪制地位应有明确阐述。

四、以「不成文法」的方式来弥补《基本法》的不足，何如修改《基本法》更为妥当？

中央往往用「不成文法」的方式来弥补《基本法》的不足，但这不符合普通法传统中的法律形式主义。

例子之一：中央以「不成文法」的「中央拥有对香港的全面管治权」，确保中央对香港的主权。但《基本法》中没有这一字面提法。「中央全面管治权」概念最早出现在2014年国务院新闻办发表的《「一国两制」在香港特别行政区的实践》白皮书，把它确定为特区制度的基础与核心。从其公布之日起，香港社会各界就毁誉不一、议论纷纭。拥护者有之，困惑不解者有之，曲解诋毁者有之。有人把它说成是中央对港政策的重大修改，有人说是对香港高度自治权的贬损，鼓吹予以抵制；更多的是不甚理解「全面」二字的内涵和意义。中央之所以回归后多年未强调全面管治权，是基于「一国两制」下，希望香港能够准确理解「一国两制」的精髓，确保香港高度稳定高度繁荣。《基本法》颁布27年才在中国共产党第十九届代表大会报告中明确表述「中央全面管治权」，不能不说明中央对此种表述的极之慎重。鉴于此，与其用「中央全面管治权」的「不成文法」的方式来弥补《基本法》的不足，不如修改《基本法》加以明言阐述。

例子之二：中央以「不成文法」的「爱国者治港」，确保行政长官和立法会多数属于爱国者。但《基本法》中没有这一字面提法。《基本法》只有一条讲义务：「香港居民和在香港的其他人有遵守香港特别行政区实行的法律的义务。」关于「爱国者治港」，邓小平指出：「港人治港有个界线和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。」鉴于对国家效忠是从政者必须遵循的基本政治伦理，爱国是对治港者主体的基本政治要求，所以与其用「爱国者治港」的「不成文法」的方式来弥补《基本法》的不足，不如修改《基本法》加以明言阐述。

例子之三：中央以「行政主导」规定特区政治体制不是三权分立也不是立法或司法主导，而是以特首为核心的行政主导。但整部《基本法》里完全没有「行政主导」四个字。与其用「行政主导」的「不成文法」的方式来弥补《基本法》的不足，不如修改《基本法》加以明言阐述。

上述「不成文法」在《基本法》中根本没有明文规定，而以「不成文法」的方式来弥补《基本法》的不足，不符合普通法传统中的法律形式主义，即对法律的理解高度倚重条文字面含义。这方面最突出的例子，是香港法庭与人大常委会在香港居港权问题上的分歧。对《基本法》第24条有关永久性居民的规定，1999年6月26日人大常委会第一次释法时明确表示，筹委会的实施意见是《基本法》的立法原意。但2001年7月20日终审法院在「庄丰源案」中却以「外来文件」来看待筹委会的实施意见，认为没有法律约束力，并另按《基本法》字义解释来判决。

普通法中的法律形式主义传统，符合中国古语「名不正，则言不顺；言不顺，则事不成」。因此，中央反反复复、苦口婆心以「不成文法」的方式来弥补《基本法》的不足，只能是纠缠不清和越说越乱，带来反效果，何如修改《基本法》来得直接了当和更为妥当？

五、23条立法的迫切性与两个发展方向

香港回归至今已近23年，尚未履行宪制责任完成《基本法》第23条本地立法工作，使「港独」和「自决」势力有恃无恐。法律缺位所带来的不良影响，已经有目共睹，持续逾9个月的暴乱，充分暴露香港在维护国家安全法律制度和执行机制方面存在的突出短板。毋庸讳言，23条立法是香港社会必须跨过的一道坎。

23条立法在香港永远不会有一致声音，更不会有绝对的时机成熟。经历了2014年非法「占中」，2016年旺角暴乱，2019年反修例风波和应对新冠病毒肺炎疫情上的受阻，23条立法假如一日不推动，社会乱象更容易卷土重来，现在正是测试智慧与胆量、果断推动立法的最好时机。如果说真的要等适当的时候才立法，可能到2047年都未必有所谓的好环境。因为无论何时提出，香港总有反对声音，就像现在连《国歌法》都未通过一样。实际上，就是要看行政长官有没有勇气提出来，而不是以民意为借口避免立法。

在立法会换届之前推动23条立法，能尽最大可能阻止日后一切有损国家安全的立法，阻止下届立法会中任何分裂分子或具有颠覆意向的反对派人士搞乱选委会以及行政长官选举，因此23条立法是防患于未然的抢先之策。

但从现实来看，现届特区政府既无心亦无力在第六届立法会结束前完成23条立法。可能的发展趋势有两个方向：一是9月立法会选举若不坚决堵住反对派夺权变天的前门而又「如期举行」，建制派侥幸赢得过半议席，23条立法将在第七届立法会期间完成；二是若23条立法一拖再拖，全国人大不得不收回涉及国家主权的23条立法，根据《基本法》18(4)条规定，「全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态，或因香港特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱，而决定香港特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港特别行政区实施」。这包括：《国家安全法》、《中华人民共和国刑法》、《反间谍法》等。

六、如何化解「一国两制」政治治理的深层次矛盾

从法理上讲，责任和权力必须相匹配，承担怎样的责任就必须有相应的权力。按照《基本法》的权力配置，中央既然不拥有管治香港所必须的立法、司法、财经和文化等主权权力，怎么能承担起保持香港的长期繁荣稳定呢？《基本法》赋予中央两项间接的监督权，即对《基本法》的解释权和行政长官及主要官员的任命权。可《基本法》的解释权本身不能用于日常治理，况且又要受到香港法律精英的强烈抵制，而行政长官的任命权又由于行政长官的普选目标而受到冲击。

事实上，邓小平当年对香港《基本法》起草中出现的倾向非常不满。因为《基本法》起草正赶上内地自由化思潮泛滥，导致《基本法》的具体设计脱离了邓小平预定的思路。正是针对《基本法》起草中出现的错误倾向，邓小平在1987年专门接见了《基本法》起草委员会，发表了重要讲话。邓小平发表的重要讲话着重指出两点：一、「对香港来说，普选就一定有利？我不相信。比如说，我过去也谈过，将来香港当然是香港人来管理事务，这些人用普遍投票的方式来选举行吗？」二、「不要以为香港的事情全由香港人来管，中央一点都不管，就万事大吉了。这是不行的，这种想法不实际。」这两点既是「一国两制」政治治理的深层次矛盾，也是《基本法》亟待完善和需要修改的地方。

曾担任特区筹备委员会成员的前立法会主席曾钰成也忆述，当年撰写《基本法》时民主思潮正盛，「当年陈方安生讲过，相信『一国两制』最终会变一国一制，而且是变成香港这一制，当时内地亦不少人是如此想法。」在这种背景下，催生了普选的目标。惟无论中央或香港都无法预计普选目标现在成为反对派夺权变天的法律依据。

在人类政治文明史的长河中，民主只是近二百年来才成为占主流地位的话语，而且这种状况也未必会永久保持下去。实际上，在美国建国之初，美国的国父们对民主避而不谈。他们认为民主是多数人的暴政，民主是动乱。而法国大革命后，西方很多思想家更是大谈反对多数人的民主暴政。

1989年10月，东欧剧变，1991年，苏联解体。福山一时声名鹊起，他的「历史的终结论」成为思潮广为传播。由于当时苏东各国纷纷建立西方议会民主制度，也有人从民主的角度称之为民主的「第三次浪潮」。到了近几年欧美国家发生一系列黑天鹅事件，英国脱欧、意大利宪法公投、特朗普当选美国总统、极右势力在法国等国崛起……这一系列政治乱象使西方民主陷入困境。福山深为这种状况担忧，他在《美国已经成为失败国家》一文中指出，美国民主已经陷入「政治衰败」。

回顾民主的发展历程，有两条重要经验。一是民主作为一种制度，一定要适合本地实际情况；二是从政治治理的角度说，民主不是需要追求的全部价值，对包括香港在内的许多地方来说，发展、稳定、和平、和谐等价值更为重要、优先。

无论是普选目标或者是中央对香港的治理，中央要管理香港这样高度自治且深层次结构矛盾突出的地方，需要一个独立的、高度集权的、垂直管理的体系。曾撰写《一国两制白皮书》的北京大学港澳研究中心执行主任强世功，为免中央担心国家安全问题，建议香港可考虑修改《基本法》，设立「双特首」分享不同的权力。一个特首交由中央控制，另一个交由香港控制，给予中央足够保证国家安全的权力，如此，中央就可以不用控制特首普选。

尽管强世功没有详细阐述其构想，但从其字面上的逻辑可以大概推测，所谓「双特首」，一个负责「一国」事务，一个负责「两制」事务。一个特首在中央政府之下运作，另一个则仍然是特区政府的最高首长。「双特首」的论述，是在以西方宪政国家中现有的议会制、总统制、半总统制（双首长制）作模拟，强世功也是在现有中国宪制和《基本法》的框架下提出此观点的，并非异想天开。

中央对港工作机构调整后，「港澳小组－港澳办－中联办」形成了垂直的权力结构，但升格后的港澳办与特区政府的「任督二脉」仍未打开，仍未形成「港澳小组－港澳办－中联办－特区政府」的垂直权力结构。换句话说，在这个垂直权力结构中，特区政府只是有限度地被包括进去，「一国」与「两制」在政治治理方面仍然存在明显区隔，这就形成了「一国两制」在政治治理方面的深层次问题和矛盾——中央对香港的治理承担兜底责任，但又不能对香港的治理充分落实对香港的全面管治权，责权的不平衡是最大的问题。

设立「双特首」，可形成「港澳小组－港澳办－中联办－特区政府」的垂直权力结构，打开中央政府与特区政府的「任督二脉」。港澳办主任可以兼任香港特首，在宪制上高于由行政长官选举委员会选举产生的特首，直接代表中央落实对香港的全面管治权；后者则延续历届香港特首对香港的实际管治模式，减轻其肩上「双负责」的压力。修改《基本法》设立「双特首」，应是化解「一国两制」政治治理深层次矛盾的可行途径之一。

世界上罕有永远不变之法，特别是香港面临「百年未有之变局」的挑战，如何遏止反对派夺权变天葬送「一国两制」伟大构想，《基本法》须适应「一国两制」的时代转折进行完善和修改。