☉文/米图

密集过招的中美航权之争，更多的考虑是防疫能力的差异，而非实际的市场需求。面对中国留学生及旅美华人雪崩般的回国需求，因防疫需要，中国和美国民航主管部门各自斗法，控制航班数量，将巨大的市场需求压抑成难以遏制的网上民愤。而影响最大的群体，就是中国留学生。

近日，21名中国留美学生滞留瑞士的事件引发了广泛的关注。这21名留学生在中美航班稀少的情况下，试图「曲线回国」：从纽约飞往瑞士，再从瑞士飞往新加坡，接着飞回中国。不料，在瑞士转机的时候，遭到新加坡方拒绝，原定计划就此搁浅，无法顺利回国。

中国留学生艰难回国之路

他们在瑞士机场进退两难，无奈之下，与中国驻苏黎世总领馆取得了联系，使馆的工作人员立刻带着食物赶到了机场，并且在机场内为留学生们提供了房间。

瑞士机场要求：他们必须乘坐下一班飞往美国的飞机离开瑞士。在这21名学生里，一部份的学生签证就要到期，无法返回美国，最终只有一部份学生无奈选择飞回美国。然而，事情远没有那么顺利，在回美国的飞机上，他们才得知，并没有被美国批准入境。于是，在到达纽约纽瓦克机场之后，他们被关进小黑屋。好在中国驻纽约的总领事馆人员赶到，将他们顺利接出。

决定留在瑞士的同学，都是签证已经过期或者即将过期的，他们无法回到美国，也面临无法回到中国的局面。领馆目前只能协调，可以暂时留在瑞士，但是所有的生活和住宿问题都需要自己解决。

这21个留学生艰难的回国之路，是众多海外中国留学生处境的一个缩影。有人这样总结：「新冠疫情，中国打上半场，世界打下半场，华人留学生『打全场』！由于回国一票难求，留学生还在『打加时』，更悲催的是加时赛依然遥遥无期！」的确如此，这是数十万滞留海外的留学生群体的真实写照。

而留美学生面对的情形更加复杂。美国近日接连颁布歧视性政策，在「暂停中国某些非移民学生和研究人员入境」的通知发布后，6月2日，美国大使馆又传出消息，取消中国大陆地区6月8日至6月26日的移民和非移民签证预约。换言之，基本全部类型的赴美签证均取消预约。

在美国各种「赶人」的政策下，留学生回家并不容易，机票天价且一票难求，中国民航局限制航班的「五个一」政策亦让留学生怨声载道。所谓「五个一」政策，是指民航局颁布于3月29日开始实施的：「一家航空公司一个国家一条航线一周一班」的国际航班政策。据统计数据显示，3月29日——4月4日「五个一」政策实施首周，我国国际航班量减至108班，降幅85.3%，仅相当于疫情爆发前的1.2%。再加上为减少疫情的跨境传播，大部份国家都暂停了转机服务，这就造成了留学生回国「一票难求」。

从中国民航网微博的评论可以看出，留学生如今确实因为买不到机票而焦头烂额、叫苦连天。例如中国民航网发布6月航班的安排，网民讥讽评论为「这是阴间航班吗，怎么我一张票都看不到？」「如果还有航班还有票，我就叫你爹。」实际上，即使「幸运地」从票代那里买到了天价机票，也不保证可以顺利起飞。

据教育部最新公布的数据显示，2018年中国大陆出国留学人数达到66.2万，其中留学美国的学生人数为36.3万，占一半多。「一国一个航空公司一周一条航线一个航班」政策，对于留学美国的学生来说影响尤其大。因此，多位留学生在采访中呼吁，希望国家针对留美学生多开设包机，或者适当的放缓美国航线的「五个一」政策，为因签证到期等不得不立刻回国的学生开设「绿色通道」。专家也建议，随着中国疫情得到控制、机场防疫手段的优化，可开放更多航班和二类机场，增加包机数量和频率，疏解中国数十万滞留海外的留学生「堰塞湖」问题。

「五个一」无奈与鼓励之举

被留学生广泛诟病的「五个一」政策开始于国际疫情大爆发之际。今年3月，在中国国内疫情得到有效控制之时，国际疫情开始大爆发。为控制海外疫情输入中国，3月19日，中国民航局发布通知，国际航班以3月12日的第五期航班计划为基础，只减不增。3月26日，民航局继而下发《关于疫情防控期间继续调减国际客运航班量的通知》，于3月29日在3月12日的第五期航班计划基础上执行「五个一」。「五个一」政策主要是指，1家航空公司在1个国家内保留1条航线1周不超过1班。

据中国民用航空局运输司二级巡视员靳军号表示，作出「五个一」的调减航班决定，体现了负责任的大国担当。民航局出台「五个一」政策主要是基于两方面考虑：一是针对当前的形势和背景；二是基于前期开展的基础性工作。靳军号表示，按照国务院联防联控机制统一部署，在此前民航局应对境外疫情输入采取了三项措施：第一，对国际客运量进行控制，要求中外航空公司在每条航线的航班量只减不增；第二，用调整第一入境点的方式把北京入境的国际航班进行技术调整；第三，是民航局持续更新《运输航空公司疫情防控技术指南》，该指南是对运输航空公司在疫情防控期间加强疫情防控的指导性技术操作文件。

这「五个一」也是引发中美航权之争的矛盾焦点。回顾中美航线之争的由来，可以看到这样几个重要时间节点：

1月23日，武汉封城；

1月31日，美国三大航空公司由于市场及防疫原因取消所有中国航班，同日美国政府宣布禁止来自中国的中国公民入境；

3月19日，民航局发布通知，以3月12日的第五期航班计划为基础，只减不增；

3月26日，民航局宣布于3月29日在3月12日的第五期航班计划基础上执行「五个一」；

5月22日，达美航空与美联航申请多条中美航线飞行（每日一班）未被中国民航局批准；

5月23日，美国要求中国航司提前提交航班飞行计划不然不予飞行；

5月25日，民航局开辟八国（不含美国）复产复工包机审批绿色通道，并透露6月国际客运航班预计将从134班增加到407班；

6月3日，美国威胁若不批准美国航司复航，将从6月16日起停飞中国航司航班；

6月4日，美国宣布禁止中国航司飞往美国，同日中国民航局发布调整客运航班的通知；

6月5日，美国宣布允许的中国航班数与中国允许的美国航班数相同，将中国航司每周航班限制为两班。

梳理时间节点后可以看出，在6月4日美国宣布禁止中国航司飞往美国之后，民航局发布了《民航局关于调整国际客运航班的通知》取代已经实行了两个月的《关于疫情防控期间继续调减国际客运航班量的通知》（也即「五个一」），给前期未批准复飞的航司开了复飞之门。

回看「五个一」政策的核心要义就是：在中国最困难的时期坚持飞国际航班的中外航司，在「五个一」执行期间能继续飞；此前取消航班的中外航司在「五个一」期间也不恢复。这个政策是一视同仁的，对国内航空公司和国外航空公司都是一样的对待。第五期计划没有执飞国际航班的国内航司与其他国外航司和美国航司一样，是无法在原「五个一」政策期间执飞国际航班的，不存在特别针对美国的情况。

博弈升级 中美该如何对等

为应对美国的要求，6月4日民航局发布的《民航局关于调整国际客运航班的通知》，该通知反应之快，让业界猜测，是中国民航局早已运筹好的，只待合适时机正式发布。

按新通知，自6月8日起对现行国际客运航班「五个一」措施进行了调整，取消3月12日航班计划的前提条件，主要涉及前期暂停执飞中国客运航班的95家外国航空公司。调整后，这些航空公司可以按照「五个一」措施原则，在本公司经营许可范围内，选择1个具备接受能力的口岸城市每周运营1班国际客运航班。

另外，此次调整措施的最大亮点是，结合实际输入风险实施航班量的动态调整，即采取奖励和熔断措施。奖励措施：一家航空公司同一航线航班如果连续3周没有核酸检测结果为阳性的旅客，则允许其在航线经营许可规定的航班量范围内增加每周1班，最多达到2班。熔断措施：一家航空公司在所运营国际航线上的单个入境航班中，核酸检测结果为阳性的旅客人数达到5个，则该航司该航线航班暂停1周，若达到10个，则暂停4周。

新通知还留有提升空间，调整版「五个一」措施实施4周后，对疫情防控工作进行综合评估，根据综合评估结果研究后续增加航班的可行性。

按照新规，美国航司获得了复飞中国航线门票，但因美国只有达美和美联航申请了复飞中国，其他美国航司没有申请，美国航司也就获得了每周两班的航权。然而，美国交通部立刻又发表公告，称中美航司航班数量不对等，将中国航司航班数量限制为每周两班以作为「对等」措施，又使得本已告一段落的中美航线之争又面临波折。

据了解，目前仍然在飞行中美航线的四家中国航司分别是国航、东航、南航、海航，一家每周一班。如果按美方要求，必然有两家航司要停航，这使留学生回国之路势必更加艰辛。

双方各执一词，分歧点何在？据业内人士分析，根据美方的逻辑，美国目前所希望的是一种事实层面完全对等的双边航班安排。但这是否就是航权协议中所希望体现的对等原则含义？业内人士认为，此举是对航权对等原则的误读。

首先，航权对等是双方承运人是否都具备同样的资格与条件。目前，美方的逻辑是美联航与达美两家申请每周两班的复航，因此中方只能也只有相应的指标。但这种看似的公平与对等，其实忽视了中方并没有仅赋予上述这两家航司资格。

与此相反，根据最新的民航局政策，美方原有执行中美航线的航司其实都可以向其提出申请。例如，美国航空也可以根据政策复航，但因其自身原因，表态不会在10月前重启中美航线。从资格层面，中方并非只允许美方每周运营2班。而这种资格上的对等其实才是双方在航班安排上的「机会均等」，而非事实层面的航班执行对等。

其次，回顾中美航线的历史，双方从来也没有任何时刻在事实上达到双边航班完全对等。中美从1981年正式开通直飞航线后，除了最初的十年一直维持着双边数量极少的对等开航的状态。进入新世纪以来，2011年，中美航空市场上，中方的市场份额是38%，美方是62%，而到了2014年，这一市场已经开始发生巨大变化，双方已经成为各占50%左右；到了2017年，这一份额则实现反转，中方的市场份额已经超过60%，美方则不足40%。2019年，大部份中美之间的航空客运量都是由中方航司贡献的。

近年来，中方二线飞一线航线的增长，极大蚕食了航线的利润空间。美联航就曾主动停飞西安及杭州航线。事实上，美方在航权资源上一直都没有充分使用。从历史来看，中美双方在大多数时期都没有真正达到过所谓的事实层面航班对等。

为此业内人士认为，美方现在的决定安排确实是对双方航权对等、机会均等的误读。

解决之道 考验双方智慧

不得不承认，中美这次的航权资源争议确实已经跳出了商业航空规则或者法律层面的范畴，夹杂着太多航权资源分配外的因素，也正变得更为复杂。

分析人士指，美国政府炒作中美航线的「公平」问题相当程度上是故意挑起中美矛盾，制造中国话题以转移美国国内的矛盾。毕竟从美国国内疫情失控以来，将疫情防控不力的责任甩锅给中国是特朗普政府屡试不爽的办法。在这种政治操作下，美国航司无疑被架在火上烤了，被迫成为美国政府攻击中国的武器。

而中方在对应此次政策背后，最大的担心是不希望其他国家跟进效仿。因为，中美航线对等争议对其他国家是有示范效应的。因此，中国民航局在考虑航班计划调整时，不仅仅是针对中美航线的问题，更是必须要放眼国际其他地区的航权安排，构建一套「最惠国待遇」政策，让所有的参与者都享有同等的权利。

尽管中美两国民航部门还在僵持，但处境艰难的美国航司已经开始积极响应中国「熔断」机制，进行核酸检测了。据媒体报道，受新冠疫情导致旅行需求锐减影响，6月9日，美国机场的交通量较2019年同期下降了85%以上。此前，美国航司仅采取了要求空乘和旅客佩戴口罩，锁定中间座位等并不十分严密的防疫举措。如今，为了促进航空需求尽快恢复，美国航司实施了更加严密的登机检测流程。达美航空表示，将于6月15日启动一项计划，对所有员工进行COVID-19活性和抗体检测，这有助于恢复正常运作。

而中国正在执行美国航线的四家航空公司，也在想办法游说中国民航局，不能减少自己公司的航权，催促民航局拿出更稳妥的解决办法。

为此，中美两国民航部门，现在最需要做的，是理性的沟通与协商，而不是无端的指责和攻击。双方互相照顾对方的关切，平衡彼此之间的权益，坐下来坦诚沟通，达成一个令双方都可以接受的航班安排。