☉文/邵宗海 澳门理工学院名誉教授

壹、前言

全国人大常委会在2020年6月30日上午，一如预期在北京表决并通过了《全国人民代表大会常务委员会关于增加〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件三所列全国性法律的决定》草案，总计共获这次出席常委会会议的162名人大常委全票同意，同时该法也列入《香港基本法》的附件三，并明确由香港特别行政区在当地公布实施。新华社在当晚发布新闻稿中，也指出大陆国家主席习近平已签署第49号主席令，并自公布之日起施行。这项法案的最终表决，是表示法案必须通过，而且一定要择在7月1日之前通过，有中共中央高层一致的共识与决心。

但法案全文并没有在通过后立即公布，而是到了当天傍晚，才正式发布，主要原因应是法案在完成表决后，当天下午尚需与「基本法委员会」开会，讨论将「港区国安法」列入《香港基本法》中附件三的安排，所以必须走完所有程序，才能正式公布。

这样一个在法律作业上呈现完整程序完成的法律文件，由香港特区政府在晚间11时刊宪、正式公布实施。所以香港人大代表韩大元曾说，香港实际上确立了由宪法跟《基本法》共同构成的宪制秩序，宪法、《基本法》，包括全国性的法律与这一次的国家安全法，共同构成了一种宪制秩序。

这个简称为《港区国安法》的法律文件，共计有六章六十六条，全文文字近达一万字。该法案最重要是明确列出：触犯分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪、勾结外国或者境外势力危害国家安全罪等四项罪行；而且罪行重大者，最高刑罚都被判处无期徒刑。不过该法公布后，并没有像事前有些人预期法案中会有「追溯既往」的条文列入。

这项法案的通过，本来预期反应最强烈的，应该是当推首当其冲的香港，而重大影响所及，也应该是台湾。但意外的是，美国却变成是本次事件主角香港、台湾之外，对法案有相当强烈反弹的国家。为什么美国会有如此的倾向，则正是本文要来探究的主题之一。

贰、解析美国强烈反弹的背后因素

至于美国，是有见到它为了《港区国安法》可能会通过一事，在事前就充分运用了行政与国会的力量，来制衡中国，并祭出可能对香港的制裁：

最新的一次反击，是美国参议院在2020年6月25日通过《香港自治法案》（Hong Kong Autonomy Act），这个法案是由宾州共和党参议员图米（Pat Toomey）和马里兰州民主党参议员范霍顿（Chris Van Hollen）共同提出，对会帮助中国「限制香港自治」的企业和个人实施制裁，如冻结资产、拒发签证等措施，以及与他们有生意往来的银行。另方面，密苏里州共和党参议员霍利（Josh Hawley）在提案讨论过程中也提出另外的建议，是要求对「中国违反了1984年保障香港自治协议」要提出谴责，并列入法案，而这些增加内容与本来的法案，最终被合并为只是1项法案，并改名为《香港问责法案》，获参议院一致通过，再经众议院表决，在今年7月14日已由特朗普正式签署而生效，同时他也发布一项行政命令，停止美国对香港的优惠待遇，这项行政命令影响所及，是香港在经贸与金融方面，对美国来说，将与中国大陆相同的待遇。

其实，特朗普在2019年11月27日签署生效《香港人权与民主法案》和《保护香港法案》时，就已经要求国务院每年定期向国会递交报告，以核查北京当局是否遵守其「一国两制」的基本承诺。实际上，美国国务卿依目前依据《香港政策法》，都须定期向国会提出香港情势评估报告。去年11月生效的《香港人权与民主法》（Hong Kong Human Rights and Democracy Act）则要求国务卿在报告中，特别检视香港各方面自治及自由情况，并认定香港是否仍符合美国法律下的特殊待遇。这些都可以看得出来，美国一方面对中国在香港订立《国家安全法》时以通过一连串法案来进行反制，但另方面也是运用这些法案，来规范美国政府部门不可懈怠的去执行一些对中国或香港的反制措施。

所以，国务卿蓬佩奥在向美国国会认证时，说明《港区国安法》通过之后，香港就不再继续适用于美国在1997年7月之前的法律待遇。主要是依循《香港政策法》规定，并要追溯到1992年，当时，美国政府鉴于香港主权将被移交给中国，需重新厘定对港政策，国会通过《美国－香港政策法》（United States–Hong Kong Policy Act），又称为《香港关系法》、《美港关系法》。该法案容许美国依据《中英联合声明》里中国对香港实行「高度自治」的承诺，在金融和文化等领域给予香港有别于中国的待遇，并且视香港为「独立关税区」，以及在「一国两制」框架之下，支持香港的人权、民主与自治，保障香港的生活方式，及美资在这个国际金融中心和自由港的营商。这些给香港的特殊待遇，简单来说可包括：1.视香港为独立关税区、2.可设立双边关系、3.货币自由汇兑、签证待遇有别中国其他地区。

而再根据蓬佩奥声明中有关1992年的《香港政策法》，如香港被确认其自治状态与中国其他地区无异，美国总统可授权行政部门取消香港的独立关税区地位，并且终止中国通过香港取得美国敏感科技技术的渠道。

综合来说，上面已说明，美国之所以积极的通过一连串法案，问责中国，也制裁在香港协助中国的企业及个人，其具法律的来源就是1992年的《香港政策法》。

叁、《港区国安法》导致香港的反应，从积极对抗到消极部署

首先要提的，是法案通过之后，身为目标的香港，虽没有预期中那么样的热烈反弹，譬如说像「香港民阵」此前有申请「七一游行」，已被警方以防疫限聚为由反对批准，尽管仍有不少港民号召当日上街抗议对《国安法》的不满，但人数已大不如前。

可是对一些往昔在反中或反法案表现强悍的个人及团体来说，反应却异常冷静，譬如说「众志」黄之锋，先辞掉「秘书长」一职后，稍后也同时宣布退出「众志」。黄之锋的退出理由，是为了他所说不要因为他个人影响到团体，但还是说是否刻意撇清与「众志」的关系，一时很难说清。

反倒是香港特首林郑月娥更为冷静，她在当天上午只说：等《港区国安法》正式实施后，港府会尽力解释如何落实执行。

虽然说，从短暂时间看来，《港区国安法》对香港有意鼓吹「独立」或在抗议或示威运动中采用「暴力」的个人或团体，似乎已产生了阻吓效果。譬如说，就在《国安法》通过前的几个小时里，香港多个宣扬「港独」的组织，就迅速的宣布解散。这其中包括「香港众志」、「民族阵线」以及学生组织的「学生动源」。

在《港区国安法》通过的前一周，北京尚未公布具体细节之前，路透社曾委托香港民意研究所进行的民调显示，当时有56%受访港人反对有关立法，当中49%更表示「强烈反对」；至于支持立法者有34%；其余一成表示无意见或未决定。值得留意的是，该项民调于6月15至18日进行，以电话随机抽样访问1,002名香港居民，但这却是在新华社于6月20日公布《港区国安法》局部内容之前。而所谓的「这些局部内容」是包括：中央将设立驻港国安公署对「特定情况」的「极少数」国安案件行使管辖权、派驻一名中央官员担任香港国安委顾问、以及由特首指定法官来审判国安案件等。这些做法曾引起香港法律界强烈反弹，认为是损害司法独立。

除了《国安法》，路透社委托的民调也访问港人对「反送中运动」的看法。结果显示，仍有51%受访港人支持示威，但比例较3月份的民调下降7%；反对示威的比例则从28%升至34%。

路透社也引述了香港科技大学社会科学部副教授成名的分析指出：民调结果反映《国安法》造成的心理影响，因为港人看到北京的立场越来越强硬，如果他们一直坚持之前的要求，应是不切实际的。

但是《港区国安法》是不是能完全切断香港在「反送中运动」所树立的「仇中」思维，恐怕也不能在这短短时间里可作出断论。至少有二个层面的「后续发展」，才会让这样的观察得到较清晰的轮廓：

第一，香港第七届立法会在今年9月6日要改选，而去年一场区议员选举，让标榜反对立场的「泛民派」获得大胜，也让他们开始磨刀霍霍想乘胜追击，并且勾画出「夺取政权」的路线图，希望先在2020年9月立法会选举中能够议席过半，即达到「35+」的目标，这样的权力重新分配下，不但会瘫痪港府运作，甚至可力争「特首选举委员会」的席次过半，最终若选出一个与「泛民」理念相同的「特首」，就可让香港的「一国两制」易帜。所以，像黄之锋并没如他同伴罗冠聪远去英国避险，并且他尚要参加「泛民派」今年7月11至12日搞的所谓香港立法会初选，很可能就想在这样构思上追求他的希望。是不是有机会，就看「泛民派」是否一路胜选下去。

去年年底，香港区议会选举投票率创新高，「泛民派」赢得压倒性胜利。这次初选举行，主要在决定由谁参加选举，避免「泛民派」不同派系同时派出多人参选，而分薄票源。同时这场初选也被视为民主派阵营中传统政党与倾向以更激烈手段抗争的「本土派」之间的竞争，因61万名选民投票结果显示：积极参与抗议活动的政治人物及「本土派」人士获得了压倒性胜利，让传统「泛民派」政党备受打击，反映「泛民派」选民期望未来的立法会有更激烈的抗争。因此本次投票率打破民间投票的纪录，反映出不仅是「泛民主派」支持者对政局及《港区国安法》仍有不满，显示出不想妥协的决心，而且也是「泛民派」寻求另一种「夺权」的战略运用。

第二，再来，则是要看国际社会在《国安法》通过之后，对中国及港府的施压是否能够奏效？先看美国国务卿蓬佩奥在6月29日曾透过声明表示，「中共决定剥夺香港的自由，迫使特朗普政府重新评估对港政策」。而且尚强调「在国防及军民两用技术上，对香港实施与大陆相同的限制」。

但言辞是否等同行动，可能还要再观察。就像美国商务部长罗斯宣布撤销香港特殊贸易地位，暂停对港执行出口许可证豁免等优惠待遇，并禁止出口国防设备与敏感技术到香港，这里面有用词如「暂停」，即有不确定的意味。

但香港是美国在亚洲主要经济体中少数存在贸易顺差的地方，美国金融，贸易公司以香港为大本营在本区域提供的商贸服务，也是美国真正的竞争优势所在。这确实使得美国放话时「声音很大」，但真实行动却「经常放缓」的真实原因。

肆、《港区国安法》对台湾可能造成的冲击

由于《港区国安法》的立法程序完整，因此，外界若有反弹，除了反对立法原意之外，的确也很难在立法的程序上对这个法案有所挑剔。也因而，台湾对《港区国安法》即使有不满，可能也必须移转到其他层面。下面的二段分析正好说明了这个现象：

一、法案《实施细则》，已对台湾构成实质上的影响

《港区国安法》的后续效应，包括它的驻港国安公署挂牌，以及《实施细则》的公布，由于其中条文有规定：是可「向外国及台湾政治性组织及其代理人要求就涉港活动提供数据」，几乎是直接涉及会侵害到台北驻港机构的管辖权，也因而衍生了二个比较有争议的话题：一是《港区国安法实施细则》有没有长臂管辖权的问题？另一是台北在响应时，是否有谨慎考虑言词尺度的问题？

(一)、「长臂管辖权」的延伸对台湾的影响：从美国理论与实例说起

1、经向法律界人士请教，「长臂管辖权」应是从民商法概念延伸而来的，并得悉「长臂管辖权」原本是美国民事诉讼的一种概念，专门处理身处不同州的原告与被告之间的法律管辖权问题。

值得留意的是，当长臂管辖权延伸至美国国外时，当局便会以「效果原则」（effects doctrine）作为考虑基础。这即是主张只要某个发生在国外的行为对美国产生效果，不管当事人是否拥有美国国籍或住所，亦不论该行为是否符合当地法律，只要这种效果或影响的性质，就不会使美国行使管辖权完全不合理，美国法院便可基于上述效果产生的理由而行使管辖权。当美国长臂管辖权结合诸如《反海外腐败法》（FCPA）、竞争法（antitrust law）和引渡法等等，使得美国法院能够以各种理据起诉海外的企业和人士。

2、《港区国安法》的《实施细则》，其中条文有规定：是可「向外国及台湾政治性组织及其代理人要求就涉港活动提供资料」，这当然是让台湾驻港的机构，可能会遭遇到一些在《港区国安法》实施之前不会存在的「干涉」。所以这样的规范下产生了是否有「长臂管辖权」的延伸争议？

但香港即使是特别行政区，毕竟还是中国在「一国两制」规范下的领土，它是否扩充了有「长臂管辖权」的权力，是属于中央与特区之间内部的规范问题，而涉及到台湾其他国家驻在香港机构是否因受到《实施细则》干涉的问题，可能就是自己来衡量「机构进退」的问题了。

其实，美国对一些在军事上或国际社会上非常依赖它的盟国，也采取了形同「长臂管辖权」的政策。譬如说，在国民政府撤退来台后，对于接受美军装备的国军，美军顾问团常给予国军对大陆沿海采取突击行动的「限制」，这或就是其中一例。

即使在台湾，马英九也批评过民进党当局：台湾「国安五法」与《港区国安法》是「不遑多让」。但蔡英文反驳说：台湾是藉由「立法防止中国势力渗透、破坏国家民主，这就是国安五法的目的所在」。但不管如何，从蔡英文的言语里，是不是就反映了对岸也是「藉由立法防止境外势力渗透」？藉由立法的正当性，防止或挡阻外国势力的不法渗透，恐怕也是世界各国的一股潮流。

(二)、不愿在这时刻与中国大陆走上全面对抗，应是台北当局暂时考虑对港区国安法克制的措施

1、在台湾，蔡英文曾在7月2日也就是《港区国安法》通过后的第二天，透过她的「脸书」表示：在密切关注香港局势的同时，她也想提醒大家：「台湾的过去式，不该是香港的现在式和未来式」。她同时补充说：盼望我们对「转型正义」的努力，能给香港等待自由之光的朋友们些许鼓励。很明显的，这是一种对《港区国安法》通过，不正面给予强烈批判的态度，但仍流露出对法案通过后在香港地区的实施，表达了反弹。

2、而且再查「总统府」官网，蔡英文至今对《港区国安法》的正式响应也不过只有二则：一是通过《港区国安法》时，她只表示，《港区国安法》通过证明「一国两制」不可行；另外则是在7月7日上午接见加拿大驻台北贸易办事处代表时曾表示，在港版的《国安法》强行通过以后，台湾会持续跟加拿大以及理念相近国家合作，为捍卫世界的民主自由，作出贡献。

我们可以发现，蔡英文所谓很多的「反制说」，其实也只是被动响应媒体提问，而非主动在「总统府」高调宣布，因此所代表的政治效果绝对不同，有台湾媒体说，这些「眉角」都可看出台湾在涉港问题的「宁拙勿巧」，或如作者所说：官方上是较多自我克制。

3、与香港地区有业务上督导关系的陆委会，在《港区国安法》7月1日正式生效后，原有意修改《港澳条例施行细则》第25条。但宣告尚没超过一天，却突然逆转说「不准备修改港澳条例」，在媒体查询之下，才发现「逆转不修是因为行政院长苏贞昌一人反对才作罢」，而且苏所持的理由是说：港澳条例行之已久，根据第25条内容，对于香港变化的情况都有因应，现也已设立办公室、匡列预算，所以法令若足够，就没有修改必要。但提醒的是，陆委会并非事先不了解这些法令规定，但为什么还会想再予以制度化，当然就是希望能更凸显对《港区国安法》的不满。当苏贞昌及时冲出来剎车，或许可看出有蔡英文在背后指示的影子，是否也说明了台湾当局可能无意在香港问题上，让已陷低潮的两岸关系更趋向对抗，这或许是另外一个层面的观察。

二、《港区国安法》，对台湾构成心理上的冲击

1、民调上显示出台湾居民对《港区国安法》实施有悲观性恐惧

台湾民众一直关心香港局势，之前在它「反送中抗争」时期、到了最近《港区国安法》的实施及推动，确有不少台湾民众都认为民进党当局要对港人施以援手。譬如说，台湾民意基金会在6月22日公布一份民调，发现绝大部份受访者对香港未来忧心忡忡，有高达76%台湾民众对香港未来表示悲观，仅12%受访者认为香港前景乐观。而且调查中，有42%民众赞成政府，能采取类似英国给予BNO持有人居留一年的做法，保护、接收港人到台湾。

对香港未来前途表达忧心忡忡，正是台湾居民开始觉得有「舌干唇焦」的相依感，当然会对下一步是否会到台湾的恐惧感升起，有连带关系。譬如说，同份民调在同时间问被访者如何看待近日中共不断对台湾民攻武吓，就有43%民众担心「有一天中共真的武力犯台」。

至于说希望能多收留港人来台居住，这多少在台湾是有份人道的考虑。但是有一个叫《外交政策》的智库，为此在香港进行了一项 Survey Sampling International（Dynata）网上民调，在6月22日至26日之内，一共有890个香港市民接受这次民调。这次民调应与香港民意研究所最近所做的港人身份认同所采用的人口统计学样本基本相符。问卷明确问到港人到底对移民问题有多认真？结果发现有大约五成受访者正认真正地考虑移民，而在这群认真考虑移民的港人当中，他们被问到会选择那个目的地。调查结果显示，有大约三成（最多人）选取台湾，其次依序才是加拿大、澳洲、中国大陆、英国、日本、新加坡和美国。

在台湾的民意基金会董事长游盈隆就认为，台湾社会一方面逾4成人认为政府应大器欢迎港人来台避难或定居，但仍有相当多部份人态度保守。这个「保守」的态度到底是基于什么的思考，还是很耐人寻味。

2、国际社会对《港区国安法》的消极反应，或是台湾对「独立」走向的另一种忧虑

美国对《港区国安法》的反弹，已在本文第「贰」节中详尽叙述。但整个国际社会并不像美国一样对北京有强烈反弹。譬如说，德国联邦内政部长Horst Seehofer在接受采访时，有提到德国虽「高度关注」香港局势的发展，但在被问到德国是否准备为香港反对派人士提供庇护的问题时，其响应却并不十分积极。另外像日本也是一样，共同社7月4日引述说，日本政府担心中日关系转冷将严重影响日本经济，因此在制裁上反而持谨慎态度，和美国保持距离。而且对「制裁中国的做法」，觉得并不现实。

或者像英国，虽有意愿接受300万香港移民的申请，但那仅只是表达人道上的援助，但政治上英国并没有对中国出拳。更何况，除英格兰之外，联合王国其他各自治邦对这样的人道援助措施，也并不接受。

再看在另一个场合，6月30日在联合国人权理事会第44次会议上，有27个国家发表联合声明，要求大陆重新考虑是否推行《港区国安法》。不过在当日会议上，却也有古巴等53个国家共同发言，支持大陆实施该法。古巴代表认为，不干涉主权国家内部。所以在国际社会，美国是否能完全压倒中国？真的难说。

当这样的国际社会不见得全站在美国这一边，难道台湾当局会完全没有看得清楚？如果真有一天，台湾必须选择「台湾独立」一途，这一股国际现实的趋势，民进党当局当然会看得清楚「这其中的不可行」，难道台湾民众就会「全面盲目」？因此，香港《国安法》事件发展情势，台湾应是上了一课。