☉文/稼韧

内地自由贸易试验区由18个增加至21个，形成了覆盖沿海、内陆、沿边的统筹兼顾的全方位开放格局。新一批自贸区扩容体现了「一盘棋、一条链、一个点」的布局和立意。回顾内地自贸区七年的发展历程看，不是简单地做加法，而是在改革的广度、深度、力度上都提现了「扩容」的意涵。未来，自贸区还将不断增员，其担负的功能与使命也将不断更新，需要进一步加大改革的精准性和穿透力，以适应变化，开拓新局。

内地自贸试验区迎来新一轮扩容。9月24日，北京、湖南、安徽三地正式揭牌成立自由贸易试验区。同时，浙江举行了自贸试验区扩展区域挂牌仪式。

此前，国务院印发《中国（北京）、（湖南）、（安徽）自由贸易试验区总体方案》和《中国（浙江）自由贸易试验区扩展区域方案》。除了浙江为扩区外，内地自贸区新增三名成员，总数已达21个，形成了覆盖东西南北中的有梯度、全方位开放格局。

新一批自贸区「新」在何处

纵览印发的通知，北京、湖南、安徽三地建设自贸试验区的战略定位及发展目标一致，即「以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求」。

在近日举行的国新办新闻发布会上，商务部副部长兼国际贸易谈判副代表王受文在答记者问时表示，此次自贸试验区进一步扩容，目的就是要通过更大范围、更广领域、更深层次的改革探索，激发高质量发展的内生动力，通过更高水平的开放，推动加快形成发展的新格局。

中央对自贸试验区的最新布局及其立意，可以用「三个一」概括：

一盘棋──推动长三角高质量一体化

在中国经济版图中，长三角地区是经济最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一。8月中下旬，中共中央总书记习近平在安徽考察期间，专门召开扎实推进长三角一体化发展座谈会。习近平在会上指出，面对严峻复杂的形势，要更好推动长三角一体化发展，必须深刻认识长三角区域在国家经济社会发展中的地位和作用。

根据中央的最新指导精神，实施长三角一体化发展战略要紧扣一体化和高质量两个关键词。以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同，让要素在更大范围畅通流动，进而促进高质量发展。

此前，长三角已有上海自贸区和临港新片区作为自贸区改革的龙头和前沿，同时还有江苏、浙江两大自贸区。各个自贸区根据自身特点进行了创新探索，但尚未从制度层面实现改革联动发展。

多位智库人士认为，安徽自贸区的设立，在联动方面创造了条件，有助于在长三角形成自贸区改革「一盘棋」，加快区域高质量一体化的步伐。

一条链──保障产业链安全稳定

此次自贸区「三增一扩」的省市均有较好的经济基础。2019年，北京、湖南、安徽、浙江共利用外资占全国的21.4%，进出口额占全国的21.7%。其要素禀赋各有特点，例如北京科技创新动能强劲，湖南装备制造业积淀深厚，安徽新兴产业要素比较活跃。

进入新阶段的自贸区建设，担负着引领国内产业升级、提高其在全球产业链上位置的任务。比如，安徽自贸区主张推动产业链和创新链一体部署、一体推进，以新的「铜墙铁壁」促进传统产业转型升级，浙江方案提出建立产业链「链长制」责任体系，探索实行产业链供地等，都是上述思路的体现。

从公布的自贸区方案可以看出，通过科技创新从源头上补链强链，依靠产业链集成创新进一步稳链固链，将是持续发力的方向。

一个点──壮大数字经济新增长点

以往自贸区主要关注投资与贸易便利化、营商环境改善、金融创新等方面。从本次方案看，自贸区又有了新的重要任务，即推动数字经济发展。例如，浙江自贸区扩区之后，将围绕五大功能定位进行改革攻坚，其中之一是「打造数字经济发展示范区」，包括加大数字基础设施建设，推进数字经济领域的国际规则、标准研究和实践等。

北京自由贸易试验区的任务列表里，也明确提出「聚焦数字经济和数字贸易发展」，打造具有全球竞争力的信息产业和数字贸易港。据了解，北京已制定了多项数字经济发展政策，围绕基础设施建设、数字产业化、产业数字化、数字化治理、数据价值化和数字贸易发展等任务，立足自贸试验区开展高水平数字经济和数字贸易先行先试改革，构建高带宽、广覆盖的空天地一体化网络体系。

今年以来，习近平多次强调数字经济等战略性新兴产业的作用，要求「抓紧布局」、「加快推进」，形成更多新的增长点、增长极。

中国信息通信研究院研究显示，中国数字经济增加值已由2011年的9.5万亿元增加到2019年的35.8万亿元，占GDP比重从20.3%提升到36.2%。经济学者认为，「十四五」期间（2021-2025年），数字经济的作用和地位将继续提升，是今后经济增长的重要源泉，是提高全要素生产率的重要途径，也是维护和提升全球产业分工体系稳定性安全性的重要依托。

自贸区七年六扩 「扩」了些什么

京、湘、皖入列，是内地自贸区第6次扩容。前几次分别是：

2013年9月，上海自贸区作为内地首个自贸试验区正式挂牌。

2015年3月，广东、天津、福建作为第二批自贸区获批建设。

2017年3月，辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西七地自贸区获批。

2018年9月，海南自贸区获批，并于2020年6月以自贸港身份启动运作。

2019年8月，江苏、河北、黑龙江、广西、山东、云南自贸区挂牌。

此次新增后，中国自贸试验区达到21个。沿海省份全部设有自贸区，4大直辖市也均设自贸区。

从自贸区七年的发展历程看，不是简单地做加法，而是在改革的广度、深度、力度上都提现了「扩容」的意涵。

──空间扩围

内地自由贸易试验区的空间布局经历了从点到线，再从线到面的演进过程。自贸试验区有序分布在华东、华南、华北、华中、东北、西南地区，形成了对外开放的新矩阵。

按地理位置划分，内地自贸区可以分为10个沿海自贸试验区、8个内陆自贸试验区和3个沿边自贸试验区，其发展模式和重点各有侧重。

其中，沿海自贸区以其拥有的港口片区为依托，通过制定金融、税收、投资、贸易、人才等诸多政策，带动自贸区的整体发展。同时，沿海自贸区还承担了对外开放与「一带一路」合作发展的排头兵任务。广东、福建、辽宁等自贸区建设方案中，都突出地体现了在跨境经贸合作中的战略定位。

内陆自贸区承担着中国经济内循环的重要节点功能。新一轮自贸区建设提速，内陆自贸区连添京、湘、皖三地，显示了开放场景由沿海及边境转向腹地，向纵深发展的态势。智库学者认为，内陆自贸区的设立，将有利于有序承接来自于沿海地区的产业转移，进而带动中西部地区的投资、消费与产业升级，这对推动今后中国经济内循环具有重要意义。

沿边自贸区于2019年首次布局。广西、云南是西南沿边开放的主要门户，两地自贸区建设的共同点是面向东盟的开放，以及西部陆海新通道建设。黑龙江自贸区的战略定位是向北开放，打造对俄罗斯及东北亚区域合作的中心枢纽，同时推动东北的全面振兴。

──制度扩展

除了广度的扩容，内地自贸试验区的发展还表现为深度的扩容，即制度层面的创新。

中山大学副校长、自贸区综合研究院理事长李善民近日在《中国自贸区的发展历程及改革成就》一文中指出，自贸试验区设立这些年以来，从较为简单的自贸试验区制度创新1.0版本的贸易便利化改革，到触及到敏感领域和管制红线的自贸试验区制度创新2.0版本的投资便利化、金融国际化的进一步改革，再到涉及全方位「放、管、服」的自贸试验区制度创新3.0版本的创新要素跨境配置的改革，实质是以开放倒逼改革，加快促进政府职能转变、组织重构、流程再造和监管创新。

国务院参事室自贸试验区建设研究中心研究员赵晋平认为，此次浙江自贸区的扩展也是从深度上进行扩容的体现。扩容之前，浙江自贸区主要集中在舟山；扩容之后，宁波片区范围内的海上特殊监管区和原有的舟山的特殊海关监管区整合在一起，成为高水平开放的海关特殊监管区的地域群，在投资贸易便利化等方面体现出制度竞争优势。

浙江自贸区的扩区，和此前上海自贸区的扩区、海南自贸港的建立一样，都是通过「加大码」的制度创新，对全国的改革开放形成示范引领作用。

──改革扩权

据官方统计，七年来自贸试验区已经形成的可复制可推广的经验达到260项，在全国不同区域进行了复制推广。为进一步固化成功经验和强化制度创新，充分发挥自贸区先行先试的优势，近期多地立法推进自贸试验区的建设和发展。

9月24日，河北省制定通过《中国（河北）自由贸易试验区条例》，规定在不同宪法、法律法规相抵触的前提下，鼓励公民、法人和非法人组织在自贸试验区开展改革创新活动。

9月26日，山东省人大会议表决通过《中国（山东）自由贸易试验区条例》，明确规定自贸试验区可在法定权限内制定外商投资自由化便利化政策措施，保护外国投资者和外商投资企业合法权益。

目前，海南自由贸易港法立法正在推进当中。海南省委书记刘赐贵9月底表示，要用好特区立法权和地方立法权，加快重点领域立法，建立自贸港法规体系。

通过系列立法出台，法治赋权改革的局面基本形成。

下一步自贸区怎么「建设」

在自贸区已经覆盖近三分之二内地省份的情况下，「未来还会增设新区」是体制内人士的普遍看法。

今年政府工作报告提出，「在中西部地区增设自贸试验区、综合保税区」。此次湖南、安徽两个中部省份获批后，西部省份新设自贸区的日程或不远矣。

地方层面已经积极行动。据《经济参考报》报道，甘肃兰州近日开展了自贸试验区政策培训及座谈会，详细解读申建中国(甘肃)自由贸易试验区总体方案及其梳理出的216项具体任务和保障措施，强调「以推促申、以申促建」。青海、内蒙古等地也密集表态，争取设立自由贸易试验区。

中国国际经济交流中心信息部副部长王晓红在接受采访时表示，在「十四五」对外开放规划制度里，支持中西部地区设立自贸试验区等是构建更加平衡的开放格局的重要举措。王晓红还认为，数字技术发展将大大改善中西部基础设施不足的短板，同时也能进一步发挥中西部的劳动力、土地资源以及税收优惠等优势，为西部自贸试验区等开放平台建设奠定基础。

据悉，国家级智库也一直向高层建议，在每一个具备条件的省市自治区都设立自贸试验区。原因是，通过自贸区的先行先试和制度创新，将其经验推广到本地其他区域，既服务于国家战略需要，也服务于地方发展需要。

随着自贸试验区不断扩容，其担负的功能与使命也在不断更新。需要进一步加大改革的精准性和穿透力，以适应变化，开拓新局。

在取得显著成绩和进步的同时，也要看到，目前内地自贸区的发展中存在三个「不够高」的问题，是下一步需要发力解决的方向。

一是相对发展水平不够高

内地自贸试验区制度创新存在「浅表化、碎片化」问题，改革系统性和集成性有待提高。特别是对标全球先进自贸园区和国际高标准经贸规则来看，中国的自贸区仍有深化开放的空间。

商务部研究院世界经济研究所副所长陆燕近日撰文指出，内地自贸区已出台的一些改革措施存在同质化现象，这与自贸试验区「制度创新高地」的定位存在差距。在国际高水平规则、规制、管理、标准等议题的研究、对接和试验方面更显不足。

二是局部开放程度不够高。

目前内地自贸区改革创新主要围绕货物贸易领域，以程序性创新和便利化创新为主。而服务业开放程度相对不够，负面清单对外商投资服务业准入和其他限制仍然较多，国际专业服务业人才创新创业也面临较高壁垒。

国际贸易发展的趋势已从货物贸易向「货物贸易—服务贸易—投资」转变。自由贸易的主要障碍不再是货物贸易领域内的关税，而是服务贸易与投资领域内的监管、非关税壁垒以及市场的开放度。就此而言，内地自贸区服务业改革还需要解放思想、加快追赶。

三是自主改革权限不够高

目前，内地自贸试验区「自下而上」推动改革的方式，与行政体系「自上而下」许可证管理体制之间存在一定矛盾。总体而言，自主改革授权仍不充分，地方改革事权受限，制约了制度性探索空间。比如，对比一些改革清单，地方自贸区版和全国版的内容只相差几项，开放试点的空间比较有限。

政策研究人士指出，自贸试验区对接国际经贸规则的难点在于需要国家权力的重新配置，需要更深层次的制度创新。

针对以上问题，在未来自贸区建设中，应进一步加快相应的体制机制创新。包括：提高管理体制与国际规范的兼容性；完善负面清单框架；拓展贸易便利化的覆盖领域等。

此外，应在条件逐步成熟的情况下，赋予自贸试验区更大的改革自主权。鼓励各自贸区在完成改革「指定动作」的同时，进一步探索个性化的创新动作。

为给自贸试验区的创新探索提供规范化、制度化的保障，可以在全国人大的授权下，赋予更多地方「特殊立法权」（类似深圳、海南）。例如，逐步探索自贸试验区与经济特区、自贸港同等的法律地位，研究出台《中国自由贸易区（港）法》，以明确界定内地自贸区各片区的立法位阶、改革权限等。配合各自贸区所在地方立法机构已经发布或正在制定的相关条例，逐步构建自贸区发展的法律支撑体系。

「赋予自由贸易试验区更大改革自主权」，这一表述自十九大报告提出，已连续多次出现在政府工作报告中。未来自贸区建设应继续实践这一重要原则。