──WHA例子

☉文/邵宗海 澳门理工学院名誉教授

就在2020年8月28日，当蔡英文「总统」率领「府院」高层召开记者会，宣布开放美猪及美牛相关事宜时，曾亲口说了这段话：「此时此刻，台美关系达到了数十年来最好的状态」。若再回忆一下，在蔡英文在2020年第二任就职演说中，她也有提过：「未来四年，我们会持续争取参与国际组织，强化和友邦的共荣合作，和美、日、欧等共享价值的国家，深化伙伴关系」。

一、前言

即使「台美关系最好时刻」这句话不完全只是蔡英文本人说出，我们也发现，许多访台人士或媒体都会刻意提到，譬如说2019年6月3日来台访问的美国共和党亚太政策顾问叶望辉（Stephen J.Yates），在接受台湾《上报》专访时，就表示「现在是台美关系最好的时刻」。这方面还可以再多提二个例子，像苹果新闻一则在2018年12月23日的报道，曾举出在2016年12月2日时蔡英文曾从台湾致电当时美国总统当选人的特朗普，祝贺对方当选，同时双方通话历时10多分钟，是有史以来首次有美国候任总统与「中华民国总统」进行直接通话。当然更别说，美国卫生部长阿查尔（Alex Azar）在2020年7月11日飞抵台湾访问，中文BBC有篇分析报道说，阿查尔不仅是1979年以来访台层级最高、也是蔡英文「总统」上任六年来首位访台的美国内阁官员，被喻为「台美断交41年来迈向关系最好时刻」。

而且前美国商务部副部长雷文凯今年十月在美国《富比世》杂志撰文，主题在探讨拜登若当选总统，会对「中美关系发展」造成那些影响？雷文凯在文中有分析，在处理台湾问题上，「中方也可以遵循台湾加入『世贸组织』或『亚太经合组织』的先例，支持台湾加入世卫组织」。另一段他也提及，即使美国十一月大选，特朗普败选，拜登入主白宫，美国还是会支持台湾参与WHA。

举了那么多的例子，以「台美关系最好时刻」来形容台北与华府之间的往来关系，应该说，美国政府或国会曾对台赋予的承诺，理论上应该多有兑现吧？作者谨就2019至2020年之间，把美国对台湾民进党政府曾经许下将支持台湾进入WHA的「承诺」，但事后它并未能予以贯彻或实践，作一叙述，至少让大家了解到，「承诺」与「兑现」虽仅一线之隔，但大多民众只会记住「承诺」是什么，但很少人会去验证到底最后「兑现」了什么。下面便是作者搜集了部份美国曾对台湾参与WHA的「承诺」事例，但同时也设法予以验证到底最后是否「兑现」了什么。

二、台湾参与WHA世界卫生大会，前后进进出出的前例

在新冠肺炎全球肆虐之时，台湾防疫成果或获国际关注，因此挺台参与世卫组织WHO及世卫大会WHA的声浪一直不断。台北「外交部」一贯的说法是，台湾有责任站在协助各国抗疫的第一线，不该一再被排除在国际公卫体系之外。

但WHA是个什么样的组织，恐怕一般人的了解真的不是很深。WHA就是一年一度的世界卫生大会，是联合国属下世卫组织WHO的决策机构。每年所有会员国的代表团会在总部日内瓦，讨论具体卫生议程，并表决政策，或任命总干事，以及批准或审查世卫预算。值得提出的有关WHA过往重要的决议，包含在1990年，在WHA会场上曾正式决议将「同性恋」（homosexuality）从当时的疾病清单中删除，这是表示联合国和世卫不再视同性恋为疾病需要治疗。

台湾在1971年退出联合国后，也曾被要求退出隶属于联合国之下的世卫组织。在1972年第25届世卫大会中有决议以中华人民共和国取代台湾。这次之后几十年时间里，台湾曾经有12次提出申请，希望参加世卫大会。

这些申请包括审查结果，如1996年李登辉刚当选首届台湾「民选总统」，来年便开始向世卫申请台湾以「中华民国（台湾）」为观察员参加WHA，但被拒绝。稍后在2000至2008年民进党的陈水扁执政八年里，也曾有6次申请成为大会观察员，最后也没有被接受。根据香港中评社报道，2004年，北京在WHA代表曾提出，愿意接受台湾派医疗卫生专家参加中国代表团出席WHA，并在「一中原则」下，共同研究「台湾地区以适当方式参与世界卫生组织有关技术活动问题」，但这项建议没有被台北接受。

直至2008年马英九竞选「总统」成功后，台湾再以「中华台北」名义申请，终成为世卫大会观察员，此后每一年都有参会，不过需要提醒的是，两岸是有默契对「一个中国原则」的支持，所以北京并没强力抵制，但是从双方均接受以「九二共识」为交往基础，也就不需特别惊讶。不过到了2016年，因为时值台湾大选，民进党赢得胜利，但在WHA开会之前，蔡英文尚没就任，时任世卫总干事陈冯富珍在给台湾的邀请函上首次加注联合国大会第2758号决议、以及WHA第25.1号决议，强调「一个中国」原则。因此，导致2016年蔡英文胜选就任之后，因台北没有接受「九二共识」，2017年台湾就没有再收到世卫大会邀请函，而且直到2020年，就一直缺席了WHA大会。

台湾在不甘心之际，并没有忘记力事争进入世卫，尚且重点放在参与世卫，是「病毒没有国界」，台北「外交部」网站称，「医疗卫生是全球的共同责任，事关公平获得基本保健和对跨国疾病威胁的集体防范」。台湾防疫指挥中心总指挥陈时中之前也对BBC表示，从今年新冠肺炎大流行中看到病毒没有国界，而WHO一向标榜的使命是照顾每一个人，不能排除任何人在外。因此他认为，台湾在此次花了心力独自对抗肺炎病毒，努力台湾不要成为全球防疫的漏洞，在病毒全球化的时代，世卫不该排斥任何人。

而且美国华威大学医学系华裔副教授陈彦甫在《台湾研究国际学刊》分析，台湾不能够以WHO会员身份获得第一手数据及信息，风险是疫症爆发的时候无法更有效抗疫。此外，台湾在医疗发展进步，若无法参与WHO，将令到台湾与其他国家分享经验，帮助医疗落后国家。

但在实际作为上，台北也展现了积极重回WHA的企图心。根据台湾中央社报道，世卫法律顾问索罗门（Steven Solomon）5月4日于记者会上表示，现在已经有2个世卫会员国提案，将在世卫大会讨论台湾议题。但他说，台湾能否参与世卫大会，或获得观察员身份，是194个会员国决定，世卫秘书处无权决定。

三、美国国会全力支持台湾参与WHA的例子：

台北展现积极重回WHA，当然就需国际社会的支持，其中最重要的支持来源，就是美国。就在世界卫生大会（WHA）准备2020年5月18至19日举行之前，美国国会就展现动作频频，参议院在2020年5月11日一致同意，通过编号为S249的法案。法案是由参议院「台湾联机」共同主席殷荷菲（James Inhofe）于去年1月29日领衔提出，并获得21位跨党派参议员联署支持。参议院外交委员会在2019年6月3日无异议通过这项法案。法案指示「美国国务卿应研拟策略，协助台湾重获WHO观察员身份」。众议院外交委员会也在5月12日重申，力挺台湾参与世卫，还批评大陆是「恶霸」。至于国会授权成立的「美中经济暨安全检讨委员会」（USCC）在同一日则发布报告，罗列世卫（WHO）排除台湾对疫情带来的负面影响。譬如说：

从2017年开始至今，除上述S249法案之外，美国参众议院已经4次提过类似的法案，都是由众议员约霍(Ted Yoho)和参议员殷荷菲(James Inhofe)提出。

1、众议员约霍2017年7月19日提出法案H.R.3320，要求国务院说明国务院会如何协助台湾取得观察员地位。2018年1月9日经众议院通过。

2、参议员殷荷菲2018年4月19日在参议院提出法案S.2716，要求国务院说明国务院会如何协助台湾取得观察员地位。

3、众议员约霍2019年1月3日提出法案H.R.237，要求国务卿研议策略，协助台湾重获世卫观察员地位。2019年3月14日提交到众议院亚洲太平洋小组委员会。

4、众议员约霍在2019年1月8日也在众议院提案（H.R.353），法案内容同样是要求美国国务卿研议策略，协助台湾重获世卫观察员地位，参加WHA，不过该法案在1月22日经美国众议院无异议通过：支持台湾以「观察员」身份重返WHO。但之后就没有更新的进度。

而且美国参众两院外交委员会主席与委员会首席议员，包括参议院外交委员会主席芮胥（Jim Risch）、民主党首席议员孟南德兹（Rob Menendez）、众议院外交委员会主席恩格尔（Eliot Engel）与共和党首席议员麦考尔（Michael McCaul）于5月8日联名致函包括加拿大、欧盟及成员国、日本、韩国、印度、澳洲、东南亚国家、与台湾有「邦交」的国家等，共计超过50国的国家领导人，呼吁各国政府支持台湾参与世界卫生组织（WHO），也呼吁他们坚定支持台湾参与国际组织活动；

台北「外交部」同一天还特别表示，这是首度有美国参众两院重量级的议员帮台湾写信给世界各国，意义非凡，「外交部」对美国国会参众两院重量级的议员以具体行动展现对台湾参与国际的强劲支持表达由衷感谢。

四、美国政府部门支持台湾参与WHA的例子：

另外，在美国政府部门的动作也不断。2020年3月30日，美国国务卿蓬佩奥（Mike Pompeo）在3月30日与记者进行电话圆桌会议时表示，国务院将充分遵循国务院将充分遵循刚通过的「台北法案」，尽全力协助台湾在世界卫生大会（WHA）扮演适当角色。「台北法」提案人、共和党籍参议员贾德纳赞许他的发言，并表示：「美国必须动用所有政策工具，对台湾所扮演的世界良善力量重要角色，确保中国永远没有否决权。」接着蓬佩奥再在5月6日在媒体简报会中，他再度呼吁包含欧洲等世界各国，支持台湾以观察员身份参与WHA及其他相关联合国活动，并要求WHO秘书长谭德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus）向台湾发出邀请函，他说：「谭德塞有权力这么做，他的前任官员过去也多次这么做过。」

不仅是蓬佩奥，连美国前驻联合国大使海利（Nikki Haley）在4月23日发动联署，要求美国国会调查中国隐匿疫情、以及支持台湾加入世卫组织，并建议将在中国大陆的重要医疗制造业移回美国。

当然，美国卫生及公共服务部长艾萨（Alex Azar II）更不会例外，4月27日当他与台湾「卫福部长」陈时中举行双边电话会议时表示：美国将持续全力支持台湾扩大参与WHO与全球卫生事务，让台湾能与国际社会分享、贡献其卫生专业。

蓬佩奥的下属机构也跟着长官步伐前进，像美国国务院国际组织事务局，在5月1日曾连发5则推文挺台湾参加WHA，且在贴文末加注#TweetForTaiwan标签，强调台湾推广疾病相关科学合作及信息透明，应对方式一直是世界典范。另外像美国在台协会AIT也自5月3日就表示，准备在WHA倒数15天前，每天都会分享贴文，声援台湾参加世卫大会，并支持台湾扩大公卫领域等国际参与。再加上美国常驻联合国代表团5月1日在推特发文称，让所有意见都能发言，是联合国创建目的，因此，「禁止台湾踏入联合国场域，不仅侮辱令人引以为傲的台湾人民，也有辱联合国的原则」。

这样庞大的动员，只为了台湾能够出席2020年的WHA，光是美国政府这份盛情，台湾整个社会若不因此受到感动的，真的是少之又少，谁会怀疑美国的用心？或说谁会相信在全球最强大的国家支持之下，台湾想跨进5月18日WHA的开幕日，还有什么困难可言？

加上在美国发行的《外交政策》（Foreign Policy）期刊，在4月29日出刊那期又引述外交人士与世卫内部会议记录指出，美国与日本正连同澳洲、英国、法国与德国，共同联署一封致世卫秘书长谭德塞的信函，要求让台湾出席WHA年会。此外，美国正在寻求关键盟友支持，盼恢复台湾作为WHO观察员地位，为全球遏制新冠肺炎与中国展开对抗奠定基础。

但唯一比较令人惊讶的是，美国总统特朗普自始至终虽然一直大力批评世卫防疫措施的失败，并且他也指责世卫太过于偏袒中国，但特朗普却也没有将他对台湾支持出席WHA的声音相对提高。即使特朗普在4月14日指责世卫组织对新冠病毒疫情的「管理不当和隐瞒」，并同时宣布将对该组织进行审查，而且在审查期间就暂时停止美国对该组织提供资金。这个宣布曾引起外界极大反应。可是，外界的焦点却是摆在特朗普大力批评「世卫防疫失败，而且太过于偏袒中国」的责语上，却没有去联想到特朗普是否对「世卫拒绝台湾出席WHA有所不满」的谴责上。

虽然美国专栏作家雷克（Eli Lake）在4月16日曾撰文指出，有美国外交官员向他透露，美国资深官员曾恳请世卫领导层履行一系列合理要求，这些要求包括了支持台湾争取参与WHA、施压中国提供美国公卫机关完整病毒早期样本，以及让中国境内初期扩散情况更加透明化，但因世卫秘书长谭德塞全数拒绝这些要求，特朗普只好透过暂断金援施压谭德塞改变心意。但当对方拒绝之后，特朗普政府就正式宣布暂断金援。

因此，当很多美国很多政府首长或部门竞相表达对台湾出席WHA的支持时，关心台湾是否在最后终将出席WHA的亲台友人，可能一直以为作为美国政府领导人的特朗普总统，既然那么厌恶中国、并暂断金援作为对WHO的施压，可是为什么对台湾的支持，却是始终三缄其口？虽然美东时间 2020年5月18日，在世界卫生大会（WHA）结束会议后，美国总统特朗普于个人维持和脸书粉专上同步发表了一封公开信。该信的「收件人」为世界卫生组织（WHO）总干事谭德塞，信件以四页白宫信纸的翻拍照片呈现。信中虽然两度提及台湾（Taiwan），当中包括特朗普对先前谭德塞指控台湾对其进行「种族歧视人身攻击」的「评论」。但是，至少在其中公开谈话里，从没能找出一句对台湾参与WHA给予支持的励语。

五、难道美国最初的「承诺」已变成美国最后的「懦弱」

2020年的世界卫生大会（WHA）已在5月18日至19日以视频会议方式举行完毕，台湾当初因为防堵COVID-19（2019冠状病毒疾病）曾获得世界瞩目，多数民众均期待在今年能够重返世卫，但最后只有「抱憾而归」。而且WHO早在5月11日就表示，当时就有13国家有提案邀请台湾参与世界卫生大会，但因会员国意见相当分歧，世卫秘书长谭德塞就以WHO「无此授权」而可对台湾发出邀请，不过谭德塞有强调：台湾过去曾以「中华台北」名义受邀出席，是因有两岸及WHO内部曾达成一项「政治共识」。

不过，2020年WHA大会，台北确曾期盼有突破机会，有「友邦」13国曾提案邀请台湾参与WHA，但声音最大的美国却没有参与提案邀请。因此，5月13日在「立法院」，国民党「立委」江启臣曾因此质询说：「美国与其他国家近期大力支持我方作为观察员参与世卫大会，美国为什么不自己在WHA上为我提案？」当时「外交部长」吴钊燮曾回应说，「美国今年将不会为台湾在WHA提案」。对「美国今年将不会为台湾在WHA提案」的说法，吴钊燮的解释是：美国是认为不适合由他们提案。吴钊燮并进一步补充说，台湾必须与美国和其他支持台湾的「友邦」讨论出他们认为最合适的方式，若他们认为今年仍不合适处理，我方做法太过强硬，恐怕会有反效果。

但是，「美国为什么不自己在WHA上为台提案」？「美国和其他支持台湾的『友邦』认为最合适提案的方式是什么」？「为什么今年台湾参与WHA的提案仍不合适处理」？这些同时涌现在台湾社会的疑惑，至今均没有给予答案。而且即使有人说了，好像还是等于没说。

因此，美国在事前抛出那么多对台参与WHA的「承诺」，但在它该履行它的诚信之时，它又没有在WHA会议中参与提案邀请，理由只是美国认为不适合由他们提案，但又没有说明「不适合」的细节，是否已知它在WHA得到的实力支持，也赢不过中国在WHA得到支持的票数，所以干脆说是「不适合」来搪塞。其实，是否真正原因应是「怯战」？或更适合形容是「懦弱」？至于应该用什么词汇，就留待后人去探讨了。