☉文/柳苏

23条立法具有迫切性与复杂性：一方面，基本法已经实施21年，第23条立法仍未落实，法律缺位所带来的不良影响，已经有目共睹，愈迟立法，对国家主权、安全和发展利益的威胁愈大；另一方面，特区政府对23条立法强调「等」，政府有高层认为中央对待「港独」「零容忍」是小题大做，会使国际社会对「一国两制」产生怀疑，这是诸多23条立法复杂性其中之一。

澳门8月27日公布即将成立维护国家安全委员会，8月28日早上，香港特首郑月娥出席行政会议前响应称：「对于维护国安全、领土完整，我们有不可推卸的责任，亦有些工作现正在进行。」随即遭到反对派议员质疑，指23条立法是全城都关注的问题，林郑有责任开诚布公，不可以含糊其词。6个多小时后，特首办主任陈国基澄清，特首所说的「有些工作现在进行中」，并不是指就《基本法》23条本地立法进行任何前期工作，而是指有关维护国家安全，保安局正考虑禁制「香港民族党」的工作。

1、特首强调23条立法要「等」

9月9日，林郑出席港台施政咨询论坛说，近日听到很多意见，认为不能忽视国家安全和领土完整，她表示会再审时度势，但强调目前未就23条立法做任何工作。

中联办主任王志民今年4月形容香港没有健全国家安全法律制度，是国家安全的「突出短板」和风险点。林郑月娥当时表示，目前没有为23条立法的时间表，有利立法的环境现时未出现，要审时度势、权衡轻重。林郑今年7月1日出席香港回归21周年庆祝酒会后接受传媒访问表示，正不断为《基本法》23条立法创造条件，不会束之高阁，但需中央和香港社会信任特区政府，有关条件需要时间培养，不能操之过急。她说现阶段难以估计，何时会条件成熟。

特首的种种表态显示对23条立法的工作，特区政府的立场可以一言以蔽之，就是难以估计时间的「等」。

2、23条立法的复杂性所在

8月15日，国务院港澳办主任张晓明主动就香港外国记者会（FCC）邀请陈浩天出席午餐会鼓吹「港独」一事发表评论。张晓明指出「香港民族党」和陈浩天等人有预谋、有组织、有行动地从事意图分裂国家的活动，分裂国家不只是一般违法行为，而是涉嫌违反香港的刑事法律，包括《刑事罪行条例》第9条的煽动罪。FCC明知陈浩天和「香港民族党」意欲何为，却不顾外交部驻香港特派员公署和香港特区政府再三劝告，一意孤行。已不是一般性的不友好行为，也不是一般的干预或者挑衅行为，而是协助煽动分裂国家，毫无疑问也是违法的。在响应有记者问是否应展开落实《基本法》第23条的香港本地立法时，张晓明称：「你们也可以考虑一下这个问题。」

林郑响应指，特区政府有宪制责任维护国家安全及领土完整，需遏止鼓吹「港独」言论，惟在香港较复杂的环境，就基本法23条立法都需视乎条件和社会环境。

行政会议成员汤家骅响应张晓明言论时，认为陈浩天即使触犯煽动罪其中3个意图，但未必可成功检控。基本法副主任谭惠珠在电台节目中亦提出类似观点，指条例列明需要证明有关行为引起憎恨或藐视中央或特区政府，或激起对其叛乱或煽动暴力，她形容现时陈的行为「似乎未去到呢个地步」。对于北京一直有声音指香港维护国家安全工作不足，谭惠珠形容香港至今尚未为23条立法，令法制「有好大缺口」，但强调立法时间由特首林郑月娥决定。

有舆论批评，特区政府对付「港独」来来去去只有「谴责」复「谴责」、「遗憾」复「遗憾」两招而已，指特区政府对付「港独」一直采取两面手法，说的是「不会容忍」以应付中央，做的是「不断容忍」以讨好「港独」分子及其支持者。

建制派专栏作者屈颖妍写道：「香港的反应出奇冷淡，连港澳办主任的话都当耳边风，于是阿爷（指中央）再出王牌……8月底韩正在北京会见香港纪律部队交流团，向香港执法者下达讯息：「『港独』零容忍，支持保安局依法处理『港独』及『香港民族党』个案。9月5日，港澳办副主任黄柳权在广州出席论坛时又开腔，再强调『港独零容忍』……京官已接二连三发声，但香港当权者仍在梦中。」不得不承认，这是实话实说。

不少社会人士指出，特区政府高层与张晓明论调不一，不过是中央一再提示香港要为23条立法，而特区政府一再强调要「等」的表现之一，这是诸多23条立法复杂性其中之一。

3、自相矛盾的表演

自取缔「民族党」的消息公布后，英国外交部与美国驻港总领事馆与立刻「声援」该党。香港反对派也众口一词，声称取缔「民族党」意味「『一国两制』已死」云云。

但是，美国《时代周刊》8月14日名为「陈浩天究竟是谁？（Just who is Andy Chan?）」的文章，口风出现一百八十度的转变：「陈浩天答问，多不切题，规避要点。本刊记者与谈两小时，他一不能勾划争取独立之道，二不能阐明抗拒中共之策……总之，求香港独立之政党，由此人领导，十分奇怪。」香港反对派及喉舌立即亦步亦趋，声称特区政府取缔「香港民族党」是「小题大做」、「杀鸡用牛刀」、「大炮打蚊」。有反对派人士甚至诡辩称鼓吹「港独」的政党可能只是「一人党」不属社团云云。这些说法的自相矛盾和荒谬绝伦一望而知。

反对派声称「民族党」充其量只是做一些文字宣传。支联会主席何俊仁形容，外交部和特区政府对FCC的批评是小题大做。民主党立法会议员涂谨申声称，「『民族党』只是一、两个人的组织，毋须小题大做」。工党主席李卓人更诈傻扮懵问：「一个团体去讲自己意见，对国家有何威胁呢？」

自由党前主席田北俊9月3日接受民主党前主席刘慧卿网台节目访问，节目后被记者问到，怎么看梁振英近期就FCC邀请民族党召集人陈浩天演讲一事高调发声，田北俊声称，相信梁振英摆出高姿态，是要给北京看到他比特首林郑月娥更政治正确，因林郑只系话「遗憾」。田北俊声称：「如果不是梁振英搞到咁大阵仗，可能陈浩天讲嘢都无咁多人听。」「今次真系多得佢（梁振英）唔少啊！」这显然是比「小题大做」更加心怀叵测的说法。

英美和香港反对派自相矛盾的表演，一边企图将「港独」言行与自由相提并论，将特区政府依法禁制「港独」组织污名化为「箝制自由」、「剥夺公民权利」；一边指特区政府取缔「香港民族党」是「小题大做」。很明显，这是既为「港独」张目又为「港独」开脱的伎俩。

令人遗憾的是，当局似乎亦堕入这种自相矛盾的陷阱中。行政会议成员汤家骅8月21日在报章评论版发表题为《言论自由之另一界线》的文章，结尾总结说：「今天特区政治分化严重，国际社会对我们的法治、言论、新闻、结社、示威等自由时有质疑，从而直接影响对成功落实『一国两制』的信心。我们就区区一个陈浩天的言论而对他刑事检控，在不少人眼中，可能是一种不分轻重的政治决定。影响这决定之最大因素，必然是陈浩天言论在社会之影响有多大：是否冰山一角？或是痴人说梦？检控的后果可大可小，但望特区政府能谨慎而行。」汤家骅道破了特区政府高层具代表性的观点和立场，即仍然认为中央对待「港独」「零容忍」是小题大做，会使国际社会对「一国两制」产生怀疑。

4、外国势力和反对派最大的担忧

香港回归以来，有两件英美和香港反对派后悔莫及的事件。

其一，是2003年立法会审议23条立法前夕，时任自由党主席田北俊率领自由党议员倒戈反对，令该法一直成为悬案。田北俊今年9月3日坦言当年条文较宽松，料特首林郑月娥担心无法以当年版本重推23条立法云云。田北俊恰恰说出了外国势力和反对派最大的担忧，就是现在已无法以当年版本重推23条立法。

其二，是反对派议员贪胜不知输，捆绑否决了政改方案。英美痛失代理人夺取香港管治权的良机，香港反对派也后悔莫及。

2003年23条立法草案被撤回，在某种程度上是比反对派议员否决政改方案更令英美和代理人后悔莫及的事件。西谚说「魔鬼在细节中」，这15年来2003年的「国家安全（立法条文）条例草案」魔鬼不但现了身，更策划了不少阴谋。

2002年12月9日，以公民党前身四十五条关注组为重要成员的大律师公会，当时由公民党现任党魁梁家杰担任主席，乘机就23条立法咨询抛出要求特区政府「尊重在正当政治过程中推动分裂的正当性」、「民族自决」、「高度自决」论，开始公然主张搞「港独」分裂国家。

2003年特区政府的23条立法草案，吸收了大律师公会一些关键性的咨询意见，包括所谓「尊重在正当政治过程中推动分裂的正当性」，并一再向反对派和外国反华势力让步。草案条文中虽然加入了9A煽动叛乱罪行，但草案条文的9D随即列出一系列「若干作为并非煽惑」的护身符，其中更特别指出任何人不得仅因作为「订明作为」而被视为煽惑他人。

其中「订明作为」的护身符为：

9D(3)(a) 显示中央人民政府或香港特别行政区政府在其任何措施上被误导或犯错误；

(b)以矫正中华人民共和国或香港特别行政区的管治或宪制……

(c)怂恿中华人民共和国或香港特别行政区的公众人士尝试以合法手段，促致改变国家或香港（视属何情况而定）的法律所规定的任何事宜……以上都不算是煽惑他人。

换句话说，只要「港独」分子把鼓吹和煽动「港独」包装为讨论，甚至指基本法第一条「香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分」是错误的，可以「矫正」，都不算是煽惑他人。大律师公会前主席陈景生就宣称基本法第1条订明的「香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分」，可根据基本法第159条的修改机制修改、甚至废除云云，这种主张在本质上是煽动「港独」。

按照2003年的「国家安全（立法条文）条例草案」，「港独」分子在社会及学校内为所欲为，鼓吹「港独」及分裂香港出去，都变成了「订明作为」的护身符。现在看来，如果当年条例草案在立法会通过，那不仅是「无牙老虎」的问题，而且成了「国家不安全法」、「分裂国家正当法」。

因此，在23条立法方面，外国势力和反对派最大的担忧，并非特区政府迟迟不立法，而是田北俊一语道破天机：担心无法以当年版本重推23条立法。实际上，中央也绝不允许23条立法变成「国家不安全法」、「分裂国家正当法」，亦不允许当年版本在所谓「加辣」后就借尸还魂。

5、23条立法成香港社会的「禁忌」

2003年23条立法失败以来，反对派一直妖魔化23条立法，以至于23条立法成为香港社会的「禁忌」，反对派动辄拿23条立法恐吓港人，肆意挑动社会矛盾和分裂，这也许是林郑所考虑：「有人挑起矛盾，都会造成社会分裂、撕裂及两极化。」这当然也值得考虑。

但是，基本法已经实施21年，第23条立法仍未落实，法律缺位所带来的不良影响，已经有目共睹。由于23条未立法，使「港独」和「自决」势力有恃无恐。维护国家主权和安全的责任，既是香港作为国家一个特别行政区的应有之义，也是世界通行的政治伦理和法律规范要求。基本法23条立法不能一拖再拖，应该适时提上议程，特区政府责无旁贷，广大香港市民也有义务和责任支持立法。

不得不正视的是，维护国家安全的23条立法似乎成为香港社会的「禁忌」，而分裂国家的「港独」思潮却在香港社会蔓延，这种本末倒置的现象，再也不能继续下去了。特区政府不能「一朝被蛇咬，15年怕井绳」，只要解释清楚基本法23条立法的有关条例，再加上新一届政府上任后较平和，已经逐渐出现23条立法「合适的社会气氛和条件」。

6、引用现行法律让「港独」入刑

要创造23条立法「合适的社会气氛和条件」，应该首先为23条立法澄清反对派散布的妖魔化迷雾，特别不能对「港独」势力蔓延和膨胀听之任之，无论是从现实和长远考虑，从法律上让「港独」入刑，是必须重视和加强的工作。

《香港回归条例》第六条中指出：「任何保留女皇陛下，其世袭继承人及继位人的权利的条文，须解释为保留中华人民共和国中央人民政府及香港特别行政区政府的根据《基本法》和其他法律的规定所享有的权利。」

陈浩天和「民族党」触犯危害国家安全的法律的行径，如《刑事罪行条例》第九至十条的煽动罪。陈浩天和「民族党」煽动美国向香港发动贸易战，涉嫌触犯《刑事罪行条例》第三条叛逆罪，一经检控定罪，可处终身监禁。应该立即检控陈浩天和「民族党」，并强硬果断执法。《社团条例》对陈浩天以个人名义所做的活动没有任何约束力，不应只用《社团条例》而不用《刑事罪行条例》。特区政府应按照《刑事罪行条例》第九至十条的煽动罪，立即检控陈浩天和「民族党」，并强硬果断执法。特区政府若果断引用《刑事罪行条例》，就可树立「港独」入刑的先例，同时也为23条立法奠定基础。

也要指出，香港已回归21年，但香港多条法例中仍然有「女皇」、「联合王国」及「英属国土」等殖民统治时期的字眼；有关国家安全的条例更加明显，原因是2003年特区政府将大部份有关国家安全的法例组合成《国家安全(立法条文)条例草案》，但随着政府搁置立法计划，这些法例并没有被更新，被束之高阁甚至变相被废弃。香港不应该无限期使用《香港回归条例》和《释义及通则条例》解读殖民法例，特区政府应尽快研究修改香港多条法例中的殖民统治字眼。

7、质疑「三个不得违反的标准」

特区政府为23条立法作前期准备，应该充分考虑如何重新制定23条立法草案，必须要符合基本法23条的原则底线。

2017年3月30日，香港愿景计划召集人曾钰成、香港愿景计划执行及研究总监冯可强和香港愿景计划名誉研究员陈泽铭召开新闻发布会讲解为基本法第23条立法的建议，该建议在法律界和特区政府中影响甚大。建议认为，要在国家安全和人权之间取得平衡，有三个不得违反的标准：包括《香港人权法案条例》、《锡拉库扎原则》和《约翰内斯堡原则》。此建议对特区政府影响甚大，以至于政府高官谈到23条立法时，也不时提及这「三个不得违反的标准」。

但是，香港回归前夕，港英当局操控立法局匆匆制订《香港人权法案条例》，是企图将之凌驾于九七后生效的《基本法》。鉴此，1997年2月23日，全国人大常委会通过《关于根据〈香港特别行政区基本法〉第一百六十条处理香港原有法律的决定》，其附件二的第七项条例便是关于《香港人权法案条例》，删去了该条例的三个凌驾性条款。因此，《香港人权法案条例》不能凌驾于《基本法》之上。《锡拉库扎原则》和《约翰内斯堡原则》则并非国际公约或条约，对各国并无约束力，联合国也没有采用这些原则，反作为条约以外的标准。香港愿景计划指23条立法有三个不得违反的标准，却忽视了23条立法不得违反的标准，必须是中国宪法和《基本法》体现的维护国家主权原则。

隐含在《基本法》第23条这一授权条款乃至基本法背后的是绝对的、至上主权原则，它既不在场，但又时时刻刻在场，并在特定的时刻(moment)显现。这一结论在事实上符合施米特（Carl Schmitt）所说的「自由民主的宪法自身不足以守护自身，而恰恰要靠专制来守护」的宪政原理。23条立法的主要目的就是为了禁止那些阴谋推翻中华人民共和国的人将香港作为活动基地。

8、23条与政改捆绑不可行

「民族党」召集人陈浩天就「港独」议题演讲，部份大学学生会亦在9月开学礼亦鼓吹「港独」，令《基本法》23条立法再掀争议。

民建联元老曾钰成早前提出将23条立法与政改一并咨询，但民建联主席李慧琼表明，23条立法有迫切性，立法后可能更有利实现普选。新民党主席叶刘淑仪亦认为，政府无能力同时处理两大争议性议题，认为曾钰成的建议不可行。李慧琼9月1日在电台节目解释，现时香港出现「港独」和自决思潮，「民主派」亦逢有关内地与香港融合的项目，如高铁香港段和港珠澳大桥都必定反对，加上现时国民教育未到位，年轻人对国家产生负面情绪，种种因素都令中央担心国家主权受到威胁，故23条立法有逼切性，不能再拖，「回归已超过二十年，我们不能将这件事永远拖延。愈迟立法，我认为对一国两制的发展，甚至对普选都是无益的。」

民主党前主席刘慧卿形容，将两样难以处理的议题放在一起处理，是「自己搵来搞」。民主党主席胡志伟认为，应先有真正普选，才可进行基本法23条立法。叶刘形容胡志伟的说法荒谬，因为就算无普选，都有需要立法保护自己的国家。她又认为只有少数人会伤害国家，故立法有助清晰何谓分裂国家、颠覆政权，保护大家的言论自由。

换言之，反对派和建制派两大营阵，都不同意曾钰成的建议，认为做法不可行。

特首林郑月娥9月9日在电台节目上，被问及基本法23条立法及重启政改的问题时表示，特区政府曾处理过基本法二十三条立法及重启政改这两件事，但最后都不成功，故会在「有把握」及「知道有机会成功」时才会启动。这种思维，仍然是将23条与政改捆绑。但正如香江智汇主席吴历山9月1日在信报发表的《23条与政改捆绑不可行》指出，首先，这是两个毫无关联的议项，其二，23条立法有刻不容缓的紧迫性，其三，23条立法与政改方案在立法会通过的难度和阻力有巨大的差异。其实，想多一层，曾钰成提出将23条立法与政改一并咨询，这种捆绑的目的或效果，就是使23条立法长期搁置甚至拉倒。

9、23条立法应有时间表

多间院校的学生代表在开学礼致辞时渗入鼓吹「港独」的内容，林郑月娥9月4日响应事件，除用上「极度遗憾」外，更五度提及「谴责」，比起早前响应FCC一事措辞严厉了一些。FCC事件刚平静，就有学生明目张胆在大学平台鼓吹「港独」，有资深建制派中人认为此举令林郑「冇face」（没有面子），林郑要摆出严正态度谴责「港独」主张，好向中央交代。屈颖妍指出：「这次，香港民族党踩到『一国』的地雷，阿爷（指中央）多次举红牌警告『零容忍』，但特首继续好遗憾，律政司继续玩失踪。Hea（敷衍、忽悠、欺骗之意）阿爷的结果，我只想到一句广东俗语：唔见棺材唔流泪。」这种声音不啻是黄钟大吕、暮鼓晨钟。

有传建制圈子不满林郑对FCC的态度软弱，认为今次林郑的应对态度严正，或希望令中央对特区政府有信心，减轻23条立法的压力。亦有不少建制派人士认为林郑的应对态度严正，是因为中央对「港独」问题态度一贯、非常清晰，以及零容忍，林郑不能太明显与中央立场南辕北辙。

2014年违法「占中」以来，更多的香港市民意识到，香港日趋复杂的政治现实需要通过23条立法来予以限制。去年一项由媒体进行的民意调查，询问网民应否尽快就23条立法，以及是否认同「未立法的不良影响有目共睹」。结果显示，80%的人认为应该尽快就23条立法，认为「不应该」者占19%，无意见者占1%；79%的人认同「未立法的不良影响有目共睹」。到今天，23条立法应该「开始热身」已经成为主流声音。

因此，23条立法应有时间表。回归21年来，香港未能就23条立法，令一些年轻人以为香港可以「独立」，不知道「港独」等于分裂国家，虽然现行法例已有规范23条的部份罪行，但未有涵盖分裂国家罪，所以23条立法不能一拖再拖。如本届政府不能完成23条立法，只能留待再下一任政府来做。基于同样或不完全一样的理由，往后若干届的政府也可以不做，那么基本法23条立法就成为一纸空言，不仅极大削弱基本法的权威，而且国家安全在香港将会长期中门大开。