☉文/柳苏

四中全会在香港处于数十年来最严重社会动荡之际举行，香港是这次会议决议的重要内容之一，带出三个问题：一是如何尽快止暴制乱、恢复秩序；二是如何堵塞国家安全的法律漏洞，这主要是指《基本法》23条立法问题；三是涉及《基本法》第18条，这主要指中央最终会否出手结束香港可能会呈现长期化间歇性的暴乱。

在香港暴乱愈演愈烈之际，中共十九届四中全会于10月31日在北京落幕，全会是在世界正经历百年未有之大变局、新中国成立70周年、中国从内到外都面临各种风险与挑战背景下召开的一次中央全会。香港是这次会议决议的重要内容之一，会议后对外发放的公报，有谈及港澳政策，扼要如下：1、坚持和完善「一国两制」制度体系，推进祖国和平统一；2、严格依照宪法和《基本法》对香港及澳门特别行政区实行管治，维护香港及澳门长期繁荣安定；3、建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度及执行机制，支持特别行政区强化执法力量。

1、暴乱严重危害国安和香港繁荣稳定

四中全会如此有针对性的表述方式来谈香港，不止是因为香港正陷入管治危机，更因为香港自身也处在同样剧烈变动的时代背景，也面临各种风险挑战。香港持续近半年的暴乱，已被中央定性为直接危害国家安全的「港版颜色革命」。国务院港澳办和中联办8月7日在深圳举办香港局势座谈会，港澳办主任张晓明称修例事件已经变质，带有明显的「颜色革命」特征。港澳办发言人在9月3日的记者会上进一步明确指出，一些激进分子身上已经表现出了明显的「颜色革命」的特征，他们的目的就是要搞乱香港、瘫痪特区政府，进而夺取特区的管治权，从而把香港变成一个独立或半独立的政治实体，假高度自治、「港人治港」之名行完全自治、对抗中央之实，最终使「一国两制」名存实亡。

香港暴乱势力采取武装暴力的形式进行暴力骚乱，与中央、特区政府对抗。暴徒叫嚣「光复香港、时代革命」口号，摇晃美国旗、英国旗、港英旗，砸烂地铁、瘫痪机场、堵塞交通、毁坏商场商铺，丧心病狂地侮辱国旗国徽，暴力冲击中联办、中资银行和机构，打砸烧抢有内地背景的商铺、建制派议员办事处。用汽油弹、炸弹、镪水、砖块、弓箭攻击警察，用利刃割喉杀警。暴徒以极端暴力发起「三罢」行动，大肆破坏交通，不择手段阻挠市民上班上学，更将攻击对象直接指向无辜市民，从当众焚烧活人到掷砖夺去人命，暴徒不断突破法律、道德、人类文明的底线，其暴行已经是恐怖主义的行径。香港暴乱对国家主权、安全和发展利益，对香港政治、法治、经济、社会、民生各方面，均带来前所未见的冲击和严重伤害。

暴乱重创香港经济，特区政府预警，今年经济增长将降至零，为十年来最差。香港今年度录得16年来首次财政赤字几无悬念，更担心赤字横跨两财政年度。若赤字比例重演，以香港去年GDP约28400亿元计，未来年度可能录得超过1400亿元赤字。若情况持续8年，恐将抽干香港现时逾万亿元的财政储备。

大量事实证明，美国和「台独」势力对香港这场暴乱所作绝不限于声援，而是参与了从策划、造势、组织乃至实施的全过程。在内外勾结、互相配合下，暴徒有预谋、有计划、有组织、有部署，一波又一波地推动颠覆性的暴乱。香港的「港独」及分裂势力与美国及「台独」勾结，直接危害国家安全，将香港变成挑战国家及中央权力的棋子，但香港本身却无足够法律及机制维护国家安全。

正如全国政协副主席董建华指出，这场修例争议提升之快速、规模之庞大，组织看似松散却非常精密，与过往的群众运动明显不同，故有理由相信这次风暴有幕后推手，或是外部势力介入，「种种迹象都指向台湾和美国」，他们的根本目的，就是要令香港变成国际博弈的战场，令香港变成反抗中央的基地，作为牵制中国的棋子。

2、尽快止暴制乱恢复秩序

四中全会释放出来的讯息有短中长之分，其短期讯息是，在「一国两制」框架下，中央「支持特别行政区强化执法力量」，支持以特区政府自身的力量去止暴制乱、恢复秩序；其中期讯息是，《基本法》第23条立法再次提上议事日程，不能再束之高阁；其长期讯息是，若暴乱呈现长期化或间歇化状态，中央最终会否直接出手帮助香港平息暴乱。

就短期讯息而言，香港从6月9日开始爆发的暴乱，至今将近半年，仍然未见暴乱趋向和缓歇止，不知何时才是暴乱的尽头。紧接四中全会之后的11月4日，国家主席习近平在上海会见了出席第二届中国国际进口博览会的特首林郑月娥，强调香港当前最重要任务，仍是止暴制乱恢复秩序。其后主管港澳事务的副总理韩正会见林郑月娥时提出，止暴制乱是香港行政、立法、司法机关的共同责任。

自林郑月娥先后获习近平和韩正接见之后，香港市民都盼望行政长官在国家领导人的有力鞭策和鼓励下，对「止暴制乱」会有新承担、新思维、新作为。可是，林郑返港后全无新的举措，导致黑色暴力急剧升级，已经到达极端邪恶残忍的地步。11月13日晚深夜林郑月娥与一众司局长开会，会后政务司司长张建宗表示，只是普通会议，没有特别意义，目的只是希望为目前困局找到出路，纾缓目前形势。议员麦美娟要求政府交代高层会议的内容，她指政府需有跨部门大行动止暴，并指若有官员认为事不关己，不愿做事，倒不如辞职。

在林郑对止暴制乱不作为的情况下，越来越多的市民遭受暴徒「私刑」，令所有市民人人自危。大量商铺被打砸抢烧，损失惨重无法正常经营，市民连正常外出都要冒上生命风险，黑色恐怖令人窒息，香港满目疮痍，变成危城。市民感到愤怒无奈，亦愤怒特区政府的不作为。香港社会强烈要求特区政府用尽一切方法及手段保护市民安全及回复社会秩序。

在此情况下，习近平11月14日在巴西出席金砖峰会，就当前香港局势表明中国政府严正立场。这是黑色暴乱发生以来，中央对香港问题发出的最强音，显示出中央最坚定的平乱决心，对特区政府是最严厉的敦促，对香港市民是巨大鼓舞，对暴乱分子及幕后支持者是最严厉警告。习近平从上一次会见林郑时指出，止暴制乱、恢复秩序是「当前最重要的任务」，到巴西出席金砖峰会强调是「当前最紧迫的任务」，这不仅是中央对香港局势的分析，也是对特区政府最紧迫的工作要求。

3、特区政府对止暴制乱未尽全力

香港暴乱旷日持久，一个重要因素是特区政府未尽全力，亦未采取一切法律方式平暴。特区政府处理这场暴乱，拖泥带水，把急症当慢症病医，治乱世弃用重典。行政、立法、司法三部门，本应在止暴制乱中各司其职，但实况令人失望。

在行政方面，特区政府作为香港的管治者，17万公务员是维护香港法治安定的中坚力量，但林郑月娥只靠警队孤军作战。路透社9月初公开林郑月娥与商界闭门会面的24分钟讲话录音，当中林郑称未有强硬应对示威，是因为没有特别法庭和夜间法庭处理被捕人士，又指香港只有三万警力应付群众，「真的，我们甚么都没有」。林郑称当时已拘捕逾700人，其他国家的解决方案并不适用于香港。又称「所以我并不是说我们没有考虑过一些更强硬的措施，而只是向你解释在香港的情况下，这是非常困难」。

鉴于止暴制乱、恢复秩序是「当前最重要的任务」，林郑应摆脱以上「思维束缚」或「推卸借口」，作出更大担当。林郑应借鉴其他国家处理暴乱的做法，尽快成立跨部门危机处理小组，或成立「止暴办」及「骚乱委员会」，透过跨部门合作处理暴乱。而且必须用尽《紧急法》的招数，包括立即延长被捕人士拘留时间；禁止发布虚假新闻及煽暴文宣；禁止人群在警署、机场、港铁、公路、隧道等地方聚集；赋予警方更大权力追查暴徒幕后主脑、资金来源、物资供应链等，从源头打击暴乱。　在立法方面，反对派议员多次出现在暴乱现场充当暴徒的保护伞，为他们争取时间逃走。他们亦多次在立法会美化暴力，煽动暴乱。香港社会不可再容忍反对派议员在立法会美化暴徒，对参与非法活动的议员，政府和警方必须尽快绳之以法，不可让他们继续利用立法会平台宣扬暴力。

在司法方面，黑色暴力严重蚕食香港法治根基，但令人遗憾的是，司法不公的现象不断发生。迄今已有3,000多人被捕，只有约500人被检控，绝大多数获法庭宽松处理，经过落案程序后又重归暴动前线，甚至可以周游列国唱衰香港，这就是暴徒源源不绝、暴乱没完没了的最大原因。有人侮辱国旗，仅获判社会服务令；有人只是在美国驻港总领事馆大闸喷上「中国必胜」四个字，即被速审速判监禁四周。正因为司法不公的现象不断发生，有团体到终审法院示威高呼「警员拉人，法官放人」、「司法不公、纵贼行凶」等口号，向终审法院递上请愿信。民间也发起「法庭监察」运动，希望法官和裁判官也需向公众问责。

此外，香港警方5个多月来拘捕3,000多人，法庭积压大量案件待排期审理，香港可借鉴外国经验成立「暴乱特别法庭」，专门审理这段时期的相关案件。法庭判决时，也应该避免司法不公的现象出现。

4、暴乱状态下的区议会选举

今次反修例事件及其引致的一连串暴动，均是冲着11月24日区议会选举而来的。区议会选举的政治形势，首先是反对派利用暴乱、打击对手、恐吓威胁、网络欺凌、连登催票、妄图翻盘、改写版图；其次是美国牵头插手，「台独」支持，内外勾连，再加风云行动、雷动计划、梯队培训、包装素人、协调反对派和「港独」分子参选，目的为实现「光复香港，时代革命」的春秋大梦。

反对派与暴徒的关系千丝万缕。除了反对派参选者外，也有一些与反修例暴动有密切关系的人报名参选区议会。除黄之锋外，主张「光复香港、时代革命」者竟然都能「入闸」，例如朱凯廸、张秀贤、林正轩、王百羽、陈兆阳等，这次暴动的最大得益者可谓呼之欲出。

区选之前，针对建制派候选人的滋扰及暴力行为不断升级，影响所有建制派参选人正常的参选活动及选举公正性。包括民建联、工联会、新民党、经民联、自由党等，上百个建制派议员的办事处遭到严重破坏，不少建制派候选人、助选义工被起底恐吓，街站被骚扰，张贴的海报亦无一幸免被破坏。参选屯门乐翠选区的何君尧选前更遭到凶徒谋杀式袭击。何君尧之所以会成为施袭目标，绝非单一事件或个人恩怨，暴徒刀锋所向是选举的公平、公正。暴徒利用暴力打击建制派选情，选举的公平、公正已受到破坏。

区选能否按时举行？不少社会意见认为，如果区议会选举到来而暴乱不止，合法合理、务实可行的办法，应是依法推迟区议会选举。但特区政府发言人11月15日表示，当局各有关部门和选举管理委员会正密锣紧鼓、全力以赴，为区议会选举进行筹备工作，务求选举能够如期安全有序地进行。

本文执笔时，区议会选举是否按时举行不得而知。若按时举行，显然不利建制派选情，但也并非绝对如此。过去区议会选举，建制派都主打「民生牌」，强调地区工作往绩，如何服务街坊，但随着暴乱席卷全城战火不息，建制派今年不得不调整策略，与反对派斗打「政治牌」。有建制政党人士承认，选举策略将有调整，由往时强调民生工程，转为跟反对派一同打「政治牌」，以「反暴力」带动舆论战，呼吁不满黑衣人暴力破坏交通措施、商铺和堵路的居民，在11月24日积极投票，向暴力说不。

稳赢区选多年的建制派，今届选情相当不利。有建制派中人形容，他们这次参选是哀兵上阵，后有对手追兵，前面是政府民望低迷，但抱怨无济于事，只好当成自我考验、汰弱留强的考试，一次选举的试验。

但建制派与反对派的选情却不是完全一面倒，一方面，建制派长期耕耘基层，勤勤恳恳为街坊服务，有很强的地区基础；另一方面经历了近半年的社会动荡和混乱，许多选民已非常厌烦和抗拒反对派和「港独」参选人。若建制派主动出击，把这些反对暴力和混乱的力量，转化成自己的支持者，建制派哀兵就能变奇兵，使选举峰回路转。

5、23条立法不能一拖再拖

四中全会释放出来的中期讯息是，香港一直未能主动承担起《基本法》所赋予的自行立法维护国家安全的宪制责任，现在又出现严重的管治危机，暴露出诸多制度漏洞与机制缺陷，直接威胁国家主权、安全、发展利益。

港澳办主任张晓明11月9日在港澳办网站发表一篇6000余字的文章称：「香港尚未完成《基本法》第23条立法，也未设立相应执行机构，这也是近几年来『港独』等本土激进分离势力的活动不断加剧的主要原因之一。」强调「建立健全维护国家安全的法律制度和执行机制，强化执法力量，已成为摆在香港特别行政区政府和社会各界人士面前的突出问题和紧迫任务。」张晓明还以澳门为例，称澳门已经完成《基本法》第23条立法，建立了维护国家安全委员会及其办公室，并主动在立法会选举法中增加「防独」条款，下一步还将制订和修改相关配套立法。

香港回归至今已逾22年，尚未履行宪制责任完成《基本法》第23条立法工作，使「港独」和「自决」势力有恃无恐。法律缺位所带来的不良影响，已经有目共睹，近半年的暴乱充分暴露香港在维护国家安全法律制度方面存在的突出短板，埋下了社会动荡的重大隐患。

全国人大常委会委员谭耀宗指，四中全会的会议公报关于「建立健全特区维护国家安全的法律制度和执行机制」，《基本法》23条立法是其中之一；全国港澳研究会副会长刘兆佳认为，《基本法》23条立法至今仍未成功，观乎今次动乱，很多行为均违反《基本法》第23条，例如香港政治组识与外国政治组织有联系等，美国、台湾等外部势力介入，加上本港反对派势力，挑战中央权力及「一国两制」，冲击国家安全。

2003年23条立法失败以来，反对派一直妖魔化23条立法，以至于23条立法成为香港社会的「禁忌」，反对派动辄拿23条立法恐吓港人，肆意挑动社会矛盾和分裂。不得不正视的是，维护国家安全的23条立法似乎成为香港社会的「禁忌」，而分裂国家的「港独」思潮和暴乱却在香港社会蔓延和爆发，这种本末倒置的现象，再也不能继续下去了。

特区政府去年9月引用《社团条例》，刊宪禁止「香港民族党」运作，以遏制「港独」。港区全国人大常委谭耀宗公开提出，特区政府应该在本届任期内完成23条立法。而全体港区全国人大代表亦发表联合声明，表示为了彻底遏止「港独」势力进行分裂国家的行为，「特区政府应就《基本法》第23条，尽快开展本地立法工作，履行维护国家安全的宪制责任，确保国家主权和领土完整及香港繁荣稳定。」特区政府错过了当时的最佳立法时机。虽然当前暴乱仍然持续，立法会运作仍遭乱港政客破坏，但这不代表没有空间、没有办法去推进工作。特区政府迎难而上，把23条立法提上议事日程，做好立法的准备工作。

维护国家主权和安全的责任，既是香港作为国家一个特别行政区的应有之义，也是世界通行的政治伦理和法律规范要求。23条立法不能再拖，特区政府责无旁贷，广大香港市民也有义务和责任支持立法。

6、解放军不会轻易介入香港事务

8月7日，港澳办及中联办在深圳就香港当前局势举办座谈会，港澳办主任张晓明引述邓小平在1984年的一段讲话，邓小平表示不能笼统地说中央不干预香港事务。干预是有必须的。凡有利于香港繁荣稳定，中央都必须承担干预的责任。不要以为香港没有破坏力量，一遇到动乱，中央便有责任干预，由乱变治。张晓明引述邓小平的讲话之后，就作出一个结论，就是当香港出现不能控制的局面时，中央不会坐视不管，在《基本法》之内，中央有足够多的办法，足够强的力量去平息动乱，以阻止香港进一步沉沦下去。

随着香港局面进一步恶化，外界越来越关注中央出手的问题，尤其是驻港部队会否帮助香港平乱。总部在北京的多维新闻网刊登了题为《外界关心解放军何时入港　北京仍在冷静克制》的分析文章，称随着香港局面有进一步恶化的倾向日趋明显，外界越来越关注中共高层对此的态度，尤其是驻港部队是否会入城的问题。但无论是参考香港《基本法》、还是观察北京中央政府的态度都可以得出结论，解放军不会轻易介入香港事务。所以，迄今为止北京仍然希望香港事情自己解决，中央政府显然仍然保持克制态度。

虽然香港驻军法第3章第14条规定：特区政府在香港《基本法》框架下，必要时可以请求中央派遣驻港部队协助维持社会治安和救助灾害。但《基本法》第14条同时规定：驻港部队不干预香港内部事务，香港特区政府负责社会治安，只有在极端情况下，应特区政府的要求才能够上街「维持秩序」。所以，驻港部队主要代表是一种国家主权的象征，并非香港治安的救火队，北京不会因为香港事务不稳而轻易出动驻军。

毕竟「一国两制、港人治港」仍然是现阶段减少香港事务麻烦的最好办法，所以解放军不会轻易介入香港事务。当然，除非极端情况在香港发生。

7、中央最终会否直接出手平息暴乱

四中全会释放出来的长期讯息，涉及《基本法》第18条的问题。目前中央支持以特区政府自身的力量去「止暴制乱」，如果暴乱能够平息，社会秩序得到恢复，那是最好的结果；如果暴乱持续不息，或时而缓和时而发作，呈现间歇性和长期性状态，这种状态出现的可能性很大，中央最终会否直接出手平息暴乱，就成为不可避免的问题。

根据《基本法》第18条，全国人大常委会因香港特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱，可决定香港特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港特别行政区实施。这是在「一国两制」框架下，执行《基本法》具体规定，是特区政府宪制体制的组成部份。但如何落实，涉及中央直接出手帮助香港平息暴乱的问题。

曾任北约最高盟军指挥官的斯塔夫里迪斯在《彭博社》发表评论说，尽管中国政府视香港为重要商业经济中心，不过「台湾的同化(assimilation)」对北京而言，是远比香港更为优先的重要事项。因为人口近2500万、全球经济排名前25的台湾，对中国来说本来就是比香港更大的「奖品」，因此能够迫使中国采取铁腕行动的「红线」是台湾，而不是香港。

对于大陆不想冒险出兵干预香港，变相为蔡英文明年1月11日大选「助选」的说法，台湾大学政治学系名誉教授张麟征并不以为然。她认为，大陆对台湾的选举已经不太在乎，「假设韩国瑜没当选，对大陆来说也没什么关系，因为最坏的情势不过就是今天蔡英文执政。最坏就是这样，而且蔡英文如果继续执政，（大陆）更可能把解决台湾问题的时程提前，而且他们不需要为台湾多考虑些什么。」她认为，大陆也知道解放军进入很简单，要善后很困难。短期内能否平息民怨没把握，所以迟不想介入，最好由港府自己解开这个结。但是，如果解放军介入能摆平动荡，恢复失序的香港重新运作，在国际上可建立政权威信，对台湾也是杀鸡儆猴。

内地《环球时报》总编辑胡锡进表示，他非常不愿意中央强力出手，下令驻港部队上街维持秩序，因为「一国两制」让香港实行与内地截然不同的政治制度，中央缺少直接治理香港的一些关键资源。他认为，「一国两制、港人治港」至少是现阶段减少香港事务麻烦的最好办法，即使解放军主导香港局势，「把暴徒镇压下去，接下来怎么办？」胡锡进列出中央政府或解放军介入须有三大前提：第一，是香港出现对爱国力量的大清洗，导致他们要向内地逃难，香港「倒向」美国，变成美国遏制中国的桥头堡；第二，是香港因为严重政治动荡出现人道主义灾难，如不同派系相互大规模仇杀，城市陷入完全无政府状态；第三，是极端分子搞武装暴乱，香港警察打不过他们，极端分子控制香港中枢机构，建立事实上的政权。

笔者认为，虽然中央不会轻易出手，但胡锡进列出的三大前提未免极端化，因为中央不会眼看香港彻底沉沦而坐视不理。美国总统特朗普曾于Twitter发文，形容中国希望与美国达成贸易协议，就应先人道对待香港。美国国家安全顾问博尔顿亦语带威吓说，中国要小心处理香港示威活动。《环球时报》随即发表社评《华盛顿休想在香港问题上恫吓中国》，指北京仍未采取「断然」作出平息香港暴乱的决定，但手里显然有此选项，若香港的暴乱变本加厉，中央根据《基本法》直接采取措施将不可避免。中国驻英国大使刘晓明（他曾代表中央澄清特区政府修订《逃犯条例》与中央无关）亦表示，中方希望这场骚乱能够有秩序地结束，但同时也已经作出最坏打算。「如果情势进一步恶化，成为特区政府无法控制的骚乱，那么，中央政府不会坐视不管。」他强调，「我们有足够的解决方案及力量，迅速镇压动乱（quell unrest）。」

《孙子兵法》曰:「故用兵之法，勿恃敌之不来，恃吾有以待之；勿恃敌之不攻，恃吾有所不可攻也。」显然，中央已经作出最坏打算，如果香港情势进一步恶化，中央最终会直接出手帮助香港平息暴乱。

至笔者执笔时，中央的取态仍然是在「一国两制」框架下，支持以特区政府以自身的力量去「止暴制乱」，恢复秩序。与其他地方出现的「颜色革命」相比，香港有一个明显的不同之处，就是香港上面还有一个非常强大的中央政府，香港要搞改朝换代的「颜色革命」，是没有成功机会的。所以，现在还不需要中央强力出手直接干预。相信特区政府会在中央政府的正确领导支持下，一定能以「港人治港」的自主责任，加大力度、用尽一切方式和法律手段打击「港独」及反华势力，保证香港安全，维护香港市民的安居乐业，特别是香港青年的美好前程。