──以台湾例子说明

☉文/邵宗海 澳门理工学院名誉教授

美国纽约大学国际政治教授熊玠一篇《美国全球布局的由来与演变》，曾刊在2016年6月的《人民论坛学术前沿》，其中有段论述是论及了美国在上个世纪二战之后，如何形成了全世界的领导霸主，直到这个世纪的初期。

熊玠说：美国等到二战结束美国承袭了英帝的霸主光环，即从十九世纪独霸美洲地区的共主演变成二十世纪中叶以后的全球霸主。但是，美国稍后在进入二十一世纪的战略布局，是基于它对逐渐崛起中国的恐惧与日俱深，加上其未来的战略布局仍是以防范中国为主干，而其原由乃在美国的外交导向也过分受到「国际关系学科中实力派」的影响。所以，实力派引用历史实例为依据，指出凡是崛起的新兴强权一定会与当前第一强权争夺霸主地位，于是美中的对抗与冲突的结果，就形成了学界来检验美国是否仍是世界领导霸权位置上的基准。

限于篇幅，作者无法全面来检验美中之间所有的对抗与冲突，谨以它们之间在台湾问题上的角逐作一分析，来论定美国的影响力是否已逐渐式微。谨举与台湾有关的几个例子，来证实这项定论：

一、 第一个例子：美国在2021年极力支持台湾能被邀出席WHA，结果竟是无功而返

第74届WHA是定在2021年5月24日召开，但世卫大会却在当地5月10日下午5时报名截止之前，都未向台湾发出邀请函，这是自2017年以来连续第5年未邀请台湾。

1、在召开之前的5月7日，美国国务卿布林肯曾经发布一篇题为「恢复台湾在世界卫生大会适当地位」的声明，呼吁「世界卫生组织」（WHO）秘书长谭德塞，能让台湾「立即获邀」以观察员身份参与第74届「世界卫生大会」（WHA）。

在这篇声明里，布林肯应该是充满信心、希望能让台湾有机会出席这一次的盛会。他先是恳求：「全球卫生及全球卫生安全挑战没有国界之分，亦超越政治争议。台湾提供宝贵的贡献和它从应对这些议题所学到的经验。」后是换成提醒：「WHO领导层及所有负责任国家皆应该体认到，将2400万人民的利益排除在WHA之外，只会危及，而不是推进我们共同的全球卫生目标。」

而且，他也没有忘记提出警告：「没有合理理由持续将台湾排除在这个论坛以外，美国呼吁WHO秘书长邀请台湾以观察员身份参与WHA，就如同过去多年来，在中华人民共和国表达异议之前的做法一样。」

这应是布林肯代表美国，表达了最清晰支持台湾参与WHA的支持立场，在事前，台湾各阶层几乎都深信这次与会WHA应该有极大可能。

2、在美国策动之下，G7外长会议也全力支持台湾参与世卫论坛及WHA

就在布林肯向WHO秘书长谭德塞发表声明的前二天，全球七大工业国集团（G7）的外长在布鲁塞尔欧盟总部聚会，也在5月5日发表公报表明，全力支持台湾有意义地参与世卫论坛及WHA。G7外长在公报中，强调台海和平稳定的重要性，强烈反对任何可能升高紧张情势，以及伤害区域稳定及以规范为基础的国际秩序等片面行动。

3、当时台北的反应：是乐观也充满期待

台湾外交部发表谈话并强调，这是G7外长会议首度以集体声明的方式，明确肯定台湾的防疫成就并支持我方参与国际组织，特别是在世界卫生大会即将于5月召开前，G7外长同声支持台湾参与意义格外重大。在台海和平方面，这也是继本年4月16日美国、日本领袖联合声明中强调台海和平稳定的重要性后，再次由G7外长集体表达。

「卫福部长」陈时中也在5月6日于「立法院」表示，现在世界各国力挺台湾加入WHO与WHA的声音与力道，比以往任何时候都来的更强，台湾今年接到WHA邀请函的可能性比以往都大。

4、台北被拒WHA之后，《华尔街日报》的一篇社论，则道尽了一切

《华尔街日报》在5月10日就刊出社论「台湾与世界卫生组织－中国希望将抗疫成功的岛国排除在外」中就提到，对「让美国重新加入世卫」的拜登政府来说，台湾能否出席WHA，是美国对世卫影响力、改革力的首个重大考验。若台湾无法参与，「这是全球健康卫生系统的一大损失，也会让拜登政府很难堪。」

《华尔街日报》社论尚指出，台湾目前仅有12人死于新冠肺炎，去年还创下8个月没有本土病例的纪录，这些数字都让全世界羡慕，「但是觊觎台湾民主的中国大陆，想要让台湾无法让国际承认。」不过中国大陆外交部发言人汪文斌则称G7挺台的声明是「对中国主权的粗暴干涉」、「是对国际关系准则的肆意破坏」。

最终，世卫大会在报名截业之前，未向台湾发出邀请函，说明了「美国支持」的最后徒劳无功。

二、 第二个例子，是美国国会通过那么多友台的法案，最会否只是「空纸」一迭？

1、2018年3月16日美国总统特朗普签署《台湾旅行法》（Taiwan Travel Act）

美国与台湾在1979年断交后，数十年美台交流产生诸多限制。为了解除双方各层级官员的互访禁令，2017年以美国共和党参议员的鲁比奥（Marco Rubio）为首，加上参议员殷荷菲（Jim Inhofe）、参议员贾德纳（Cory Gardner）及民主党籍的联邦参议员布朗（Sherrod Brown）、参议员梅南德兹（Bob Menendez）与参议员皮特斯（Gary Peters）在参议院共同提出《台湾旅行法》，并且于2018年3月16日由美国总统特朗普签署通过成为正式法律。

其实说穿了，《台湾旅行法》不是严格意义上的法律。美国国会立法，从级别高到低，分类成：法案（Bill）、联合决议（Joint Resolution）、同时决议（Concurrent Resolution）和简单决议（Simple Resolution）。只有前两者需要总统签名，成为真正有效的法律。

而且《台湾旅行法》用「法案」（bill）一词的称谓，看上去有法律效力，但实际上另有玄机。因为整个法案只有三个条款（sections）。第一条款是「短标题」（short title），规定法案短名称是《台湾旅行法》。第二条是「发现」（findings），即论述法案的背景。常规法案从第三条开始是正式条款，开始进入实质内容。但《台湾旅行法》正式条款只有一条，就是第三条，而且是「国会意见」（sense of congress）和「政策宣言」（statement of policy）。

再就「国会意见」而言，它是一种国会中常见但比较另类的立法形式，其作用不是真正立法，而是表明「国会的态度」。它可以用立法阶梯中最低档次的「简单决议」的形式进行，这样就无需总统签名，也自然不列入法律中。但它也可以用「高档」一些的「联合决议」甚至「法案」的形式立法，但在条文中一旦加上「国会意见条款」，这个条款就没有实际的法律效力，也不具备可执行性。因此，虽然整个法案要总统签名，但这部份的条款仍然不视为可执行的法律的一部份。

如果说，整个法案的主要部份都是「国会意见条款」，如同这个《台湾旅行法》一样，那么这个法案虽然形式上仍然是法案，但也可以不需要总统签名，更没有法律效力，可以不被视为真正的法律。这就是为何它不需要特朗普签名，就能「自动生效」之故。

再从内容上分析，法案在表达了「国会意见」是认为：「政府应该鼓励美台之间各级官员的互访」后，提出美国的政策「应该是」（should be）：允许包括内阁级别在内的各级美国官员访问台湾；允许台湾高级别官员进入美国，并与美国官员见面；鼓励「台北商务及文化代表办公室」在美组织有国会议员、各级政府的官员以及台湾高层次官员参加的活动。法案用了「鼓励」、「应该是」等词汇，都表明其缺乏强制性，也不具备在法律上的可执行性。这正是「国会意见」的通常形式。

可见，这个法案本身没有约束力，它只表明了国会的一种态度。至于是否真正运用法案，允许美台高官互访，主动权仍然在行政部门，特别在当时仍是美国总统的特朗普手上。

对比真正具备法律效力的《台湾关系法》，并没有实质性地在法律上改变美台关系。所以，《台湾旅行法》如果不被执行的话，对中美台的影响也不至于太大。

其实，美国国会一向对中美关系（以及其他国际关系）表决类似「国会意见」的决议，主要原因就是这类决议即没有真正的法律效力，只属于「动动嘴巴」，但因能吸引注意力，取悦选民，而且还不需承担什么后果，因此很多议员都乐此不疲。

2、2018年9月8日特朗普签署7160亿美元的《国防授权法案》涉及台湾的部份

参议院在美国时间2018年6月5日，由俄克拉何马州的共和党参议员殷荷菲（James Inhofe）提出参议院版本的《2019年国防授权法》。在内容上，它和早在5月时已以351票赞成对66票反对通过的众议院版本，有两个小节分别针对「强化台湾实时战力」和「美台高阶防卫交流」进行规划不同。当时参议院版本与台湾相关部份只有一节的「参议院对台湾意见」；不过，在强化双方军事演习合作的条文中，是有首次提到了应考虑让美军也参与台湾的汉光演习。不过两院的版后来进行了协商，最后才交由特朗普来签署生效。

这里说的两院协商其实是重点：《2018年国防授权法》关于台湾部份，两院版本其实差不多，针对2017年提出时争议最大的台美海军港口互泊这条，除了「评估双边港口互泊」这点：众议院通过的版本建议美国接受「中华民国海军（Republic of China navy）」停靠夏威夷和关岛；而参议院通过的版本则是建议美国太平洋司令部接受台湾的海军（navy of Taiwan）停靠夏威夷和关岛，另外考虑美国海军停靠台湾的高雄港。二者差异在定位「中华民国海军」或台湾海军的用词。

但对北京来说，哪一个用词都不会接受不说，更在意是「美国海军停靠台湾的高雄港」，当时中国驻美公使李克新曾放话说，美国军舰停靠高雄港，即是中国武统台湾之时。最后由两院协商出来，由特朗普签名生效的版本，那些候选港口都不见了，只剩下「考虑重建美国海军与台湾海军之间的停靠港之可行性」。所以重点不在「法案的内容可能生变」，而在两院通过决议案是「华而不实」。

3、2020年3月26日美国总统特朗普签署「台湾盟邦国际保障与强化倡议法」(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative) ，但简称就叫「台北法案」(TAIPEI Act)

全名为（Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act，依全名起首字母的简称为TAIPEI Act的《台北法案》，终于在2020年3月26日获得美国总统特朗普签署，正式生效。这是继2018年3月16日签署《台湾旅行法》（Taiwan Travel Act）后，特朗普签署的第2项与台湾直接相关的友台法案。

该案在众议院2020年3月4日表决时，以415票赞成、0票反对的票数通过，至于参议院则是在2019年10月29日就通过这项法案。此项法案最早时是由共和党籍参议员贾德纳（Cory Gardner）及共和党籍众议员匡希恒（John Curtis）等人在2019年5月、10月相继提出参、众院版本。参院版本通过后，由于版本内容被稍微修改，所以必须等众院再一次通过后，在两院达成版本一致的前提下，送交总统特朗普签署。

「台北法案」的基本精神是要求美国行政部门，以实际行动协助台湾巩固邦交及参与国际组织，并增强双方经贸关系。所以法案订定的主旨，最重要是要求美国行政部门应采取积极作为支持台湾强化与印太地区及全球各国的正式外交关系及非正式伙伴关系、依据相关国家与台湾的关系研议相应，调整美国与该国的关系、指示美国行政部门官员以发言、投票及发挥影响力等方式支台湾国际参与，并支持台美进行双边贸易谈判及达成互惠互利的自由贸易协议。

作为法案主要内容的「国会意见」（sense of congress），有提出一些重要的行动措施：除了美国应与台湾进行双边贸易谈判之外。对采取重大行动伤害台湾的国家，在符合美国利益的适当情况下，美方可考虑降低与该国在经济、安全与外交方面的交往；另外「国会意见」也认为，行政部门应采取积极行动，支持台湾强化与印太地区及全球各国的正式外交关系与非正式伙伴关系，并进一步增强美台经贸关系。「国会意见」也提到，美国政府应支持台湾成为不以主权国家为参与资格的国际组织会员，并在其他适当组织中取得观察员身份。

4、2020年10月20日(台北时间10月21日)，美国参议员鲁比奥(Mroco Rubio, R-FL) 与他同僚默克里(Jeff Merkley, D-OR)曾共同提出「台湾关系强化法案」（Taiwan Relations Reinforcement Act）

该法案要求美国总统成立跨部会台湾政策工作小组；在众议院，「中国工作小组」在众院共和党领袖麦卡锡及外交委员会首席议员麦考尔领导下，也在同一天提出包裹式的「中国工作小组法案」（China Task Force Act），共137项相关法案。其中有7项与台湾有关。

5、美国政坛打台湾牌，似乎已成为一个普遍共识，但执行效果仍需评估

美国订立的《台湾关系法》有明确「终止美国和台湾统治当局（在1979年1月1日前美国承认其为中华民国）间的政府关系」，虽然美国自己的「一中政策」与中国的「一中原则」是有所不同，但在中美交往基础的「三个联合公报」中的《八一七公报》，曾明确写有「（美国）无意侵犯中国的主权和领土完整，无意干涉中国的内政，也无意执行（pursue）『两个中国』或『一中一台』政策。」如果美国允许美台官员互访，无疑也可被视为「追求」「一中一台」了。

在特朗普签署《2018国防授权法案》涉及台湾的部份时，在其同样是非强制性的「国会意见」条款中，要求允许美国海军例行性停靠在高雄或台湾任何港口停靠，也允许台湾海军停靠美国港口。可是到今天，美军军舰也没有在高雄停泊过。可见，美国的这个姿态是否会真的执行，存在很大变量。

同样的是《台湾旅行法》，美国是否真会动用，特别是高层官员是否会会晤，答案也很可能是否定的。毕竟美台外交形式上的突破，才是注重「礼仪与形式」的中国人最在意的事。

三、美国对台军售、挺台法案接踵而来，到底为啥？

美国在2020年10月20日美国参议员鲁比奥与他同僚默克里曾共同提出「台湾关系强化法案」（Taiwan Relations Reinforcement Act），要求美国总统成立跨部会台湾政策工作小组；在众议院，「中国工作小组」在众院共和党领袖麦卡锡及外交委员会首席议员麦考尔领导下，也在同一天提出包裹式的「中国工作小组法案」（China Task Force Act），共137项相关法案。其中有7项与台湾有关。

这些有关「挺台法案」，内容既多又十分复杂，台湾社会很多人可能并不清楚这其中的真象，而且在一剎那之间，涌入那么多的「美国支持」，真的像天上突然掉下那么密集的礼物，是不是完全可以不劳而获的？也很难立即有答案。

1、我们必须了解，这届美国国会议员的任期在2021年1月3日就期满，而众议院过需要全面改选，在届期不连续的提案失效前，逐导致众院「中国工作小组」利用包裹式法案的提出，是可以理解。但是赶在任期结束前想通过重要法案，有没有涉及利用美国民众普遍的「仇中及反中」的情绪，藉此法案通过，希望能争取选民的支持，也真的不能排除。

2、另方面，在当时距离美国总统大选投票日只剩下13天的时间，美国参、众两院竟然一口气推出8项友台法案，在政治、经济、文化、军事、外交各个层面提升美台关系，是不是也有反应到特朗普在民调落后下的紧追？当时美国国防安全合作署新闻稿曾重申，这项军售是基于台湾关系法，将使台湾军队持续现代化并保持可靠的防御能力，符合美国国家、经济与安全利益，这难道不是特朗普「维护美国优先」的政策淋漓尽致的展现？

3、参众两院八项友台法案和美国总统大选高度相关，可说是特朗普执政对台政策的一次总结和提升。以最低的政治成本达到刺激、施压北京的目的，这些法案极可能在大选前后获得两党压倒性的通过。共和党议员麦卡锡就直言，这些友台法案是向中国问责的另一个里程碑。以最低政治成本施压北京。

四、再注意下美国决策官员一些关键性的说法，那才是政策重点

1、白宫国家安全会议中国与台湾事务资深主任罗森博格2021年5月13日表示，对台交往准则仍基于台湾关系法，反映美台非官方关系的现况，符合美国与美台关系的利益，并非试着力压北京或站在北京那一边。

罗森伯格说，新对台交往准则基于台湾关系法，并应台湾保证法完成检讨；反应美台现况，符合美国利益，也符合美国与台湾的非官方关系利益。

最重要的是，罗森伯格表示：「美国对台湾当局的交往都是基于美国利益，与美台非官方关系的利益。」此外，美国仍基于长期的一中政策处理对台的非官方关系。说穿了，再多的「友台」措词，对台湾的支持依然是空泛的内容。

2、不只是罗森博格的说法，包括了常常对中国严词以对的美国国务卿布林肯，以及印太事务官坎贝尔，都说出了美国拜登政府在现阶段必须在两岸之间严守的政策底线。布林肯5月3日在英国伦敦出席G7外长会议时，接受了英国《金融时报》一项访问时特别强调：美国将一直支持「一个中国」政策。这个「将一直支持」的说法，是有政策「持续」的含义。而且对中国来说，这是美国在两岸政策上开始采取了典型的「战略清晰」的立场。

另方面，在白宫掌理印太事务的首任印太事务官坎贝尔，则在5月4日也在英国由主办的一场讨论会上表示：美国不会明确声明在中国武力犯台时保卫台湾，因为「这样的做法有重大缺点」。而且坎贝尔也强调说：过去美国从来没有明确表态，会在中国侵犯台湾时进行军事干预以保护台湾。因此，这个「不会明确保卫台湾」说法，应是美国在对台政策上，采取了前所未有典型的「战略清晰」或「战略模糊」立场。虽然坎贝尔有认为，「战略清晰」远不如长期以来奉行的「战略模糊」有利，但这句话对台湾来说：却是再也不过的清晰表态。

作者之所以特别提出这二段由美国不同单位的政务官员所表达清晰立场，是因为自拜登今年一月就任以来，确有不少美国知名学者和国会议都在呼吁美国应该给予台湾更明确的安全保证，亦即希望由现阶段「战略模糊」转为「战略清晰」。现在看起来，「战略清晰」的立场已逐渐明显化，但上述的二番谈话却呈现出是陷台湾于不利的状况。

另方面，拜登政府是否也意识到：「美国支持台湾」，在国际社会已不可能再是「一言九鼎」，所以，这也是对台政策开始转弯的迹象？