☉文/荒矝

近期，一波密集的央企外迁离京潮引发舆论关注。自2014年中国提出北京要疏解非首都核心功能之后，央企总部迁移便进入倒计时。当下，央企外迁已进入实际操作阶段，动作明显加快，而腾笼换鸟的背后对北京和迁入地的影响如何？在解决大城市病的过程中，又如何才能实现「帕累托」改进？

2021年11月底，中国电子信息产业集团主要负责人透露，中国电子即将完成集团总部迁至深圳。有消息称，中国船舶集团总部将搬迁至上海。之前的9月，三峡集团总部迁至武汉，新组建的中国电气装备集团宣布落户上海。经梳理发现，2021年已有7家央企决定将总部搬迁至京外落户。

央企外迁与北京疏解非首都功能的进程密不可分，自2014年中央提出北京市以非首都功能疏解为核心后，仅一年北京就关停退出铸锻、建材、化工、包装及印刷等12个行业共392家污染企业。也正是从此开始，北京拉开了央企总部「离京大幕」。根据最新目录，中国国务院国有资产监督管理委员旗下共有97家央企，在51家副部级央企中，有34家总部设在北京。如今，央企外迁已进入实际操作阶段，动作明显加快。

在分析人士看来，中央企业总部集中在北京，是计划经济模式遗留下来的问题，也是曾经资源分配高度集中的产物。大量央企总部本是国务院下属部委，改制企业后顺势留在北京。目前，央企总部过度扎堆在北京，不利于央企本身的市场化发展，也加剧了北京的城市运行负担，推动央企总部离京势在必行。而在央企总部选址中，既要结合自身发展所需、贴近市场前沿，更要拉动区域经济发展，彰显优化国有经济结构的战略意图，进而在腾笼换鸟的过程中获得真正的效益。

腾笼换鸟如何提升竞争力

有媒体注意到，进入「十四五」时期，中国各省各地都在强调回归制造业和实体经济。而北京城市总体规划中，「经济中心」并不在列。作为中国少有的减量发展的城市，北京在央企外迁的过程中能否在腾笼换鸟时，保持甚至增加自己的竞争力成为关注的焦点。

对此，一组数据可能是最好的说明。2011年至2020年，北京GDP占比上海的比重分别为85.90%、89.29%、91.08%、90.72%、92.16%、90.48%、90.76%、91.93%、93.31%、93.29%。可以看出，在长达多年的疏解非首都核心功能的过程中，北京迁出了大量的一般制造业后，仍然没有被上海拉开差距，反而是越来越逼近上海的体量。换言之，数据变化的背后是北京在产业结构转型过程中，被倒逼上了一条更高附加值的发展路径。

以电子信息产业为例，2011年北京的计算机产量为1084万台，2019年下滑到513万台，腰斩一半。2010年北京的手机年产量为27388万台，2019年锐减到8373万台，产量减少三分之二。结果2009年至2019年十年间，北京的电子信息产业规模以上工业总产值整体从2096亿元增加到2601亿元。

有评论指出，这种不减反增的背后，是北京传统电子信息产业萎缩的同时，新一代电子信息产业的势头凶猛，填补甚至超越了一般性制造企业退出所造成的空白。据官方统计，北京2019年高精尖产业实现增加值9115.2亿元，占GDP的比重25.8%，成为北京经济的重要支撑。

在疏解北京非核心功能进程中，「央企总部外迁北京会走下坡路」的论调层出不穷。但事实上，北京因为腾笼换鸟，竞争力不减反增，因为治理大城市病反而迎来全新的发展机遇。对于北京来讲，央企外迁有利于改善城市交通和环境，提高城市生活质量，增强提高首都对政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的承载力，同时创造更加有利的条件发展高科技引领性产业和前沿性高端产业。

搬入之地如何借势发力

央企外迁除了对北京具有重要影响，对于搬入地而言，则有利于增强城市的经济动能和市场活力，推动相关领域产业集群式发展，同时有利于拉动就业，拉动消费，拉长产业链供应链，增加服务于央企的市场主体。中国企业研究院首席研究员李锦接受媒体采访时指出，央企总部迁移的历史进程加快，一部份央企总部向雄安新区集中，另一部份则是结合自身发展所需，聚焦主业靠近产业前沿。

作为疏解北京非首都功能集中承载地的雄安新区，对央企总部的承接备受关注。今年4月，中国卫星网络集团有限公司成立，总部设在雄安新区，成为第一家总部设在雄安新区的央企。12月1日，中国官方在推动北京城市副中心高质量发展发布会上明确表示，目前雄安新区已进入承接北京非首都功能疏解和大规模建设同步推进的发展阶段。从今年起，部份在京部委所属高校、医院和央企总部已启动分期分批向雄安新区疏解。而央企总部，正是分期分批向雄安新区疏解的重要对象之一。

早在今年7月30日，京津冀协同发展领导小组办公室有关负责人接受采访时表示，部份北京非首都功能存量在有序疏解。针对率先启动的高校、医院、央企总部等非首都功能疏解项目，制定具体实施办法，进一步明确年度重点工作和时间表、路线图，成熟一个、实施一个，成熟一批、实施一批。

按照总体工作部署，从今年起将以在京部委所属高校、医院和央企总部为重点，分期分批推动相关非首都功能向雄安新区疏解，努力在「十四五」期间形成一批标杆性项目，为深入实施中长期疏解任务奠定基础。在外界看来，这意味着未来三四年里，将有一批包括央企总部在内的单位疏解到雄安新区，而且这些单位的疏解还将起到标杆、示范作用。

其实，央企总部向雄安新区的疏解，已经有明确的时间表。2020年1月，国务院批复《河北雄安新区引导块控制性详细规划》，其中明确2022年的建设目标包括京、冀密切协作，完善承接疏解政策，确保首批北京非首都功能疏解项目落地。

而何谓引导块？顾名思义，即为雄安新区率先建设的区域，其承担着首批北京非首都功能疏解项目落地、高端创新要素集聚、高质量发展引领、新区雏形展现的重任。这意味着，雄安新区引导块将是承接央企总部的重点区域。

根据媒体报道，眼下这个规划范围为38平方公里的引导块，正在逐渐成为央企汇集的「超级总部」。当前，京雄城际铁路已全线开通运营，北京西站到雄安新区的时间缩短至50分钟；北京大兴国际机场建成投用，从大兴机场最快19分钟可达雄安新区。雄安新区已进入北京1小时交通圈。

此外，雄安新区内配套基建相继完工，逐渐具备工作、生活条件。这些基础条件的逐渐成熟，也意味着雄安新区已进入央企迁入的倒计时阶段。可以预计，即将到来的2022年，将有新一批央企总部落户雄安。

除了迁往雄安，向产业前沿集中是央企外迁的另一种思路。以近期外迁的多家央企为例，中国长江三峡集团于9月26日官宣将总部搬迁至湖北武汉，这实际上是一次「回迁」。1993年9月27日，为建设三峡工程，经国务院批准，中国长江三峡工程开发总公司正式成立，总部设立在湖北宜昌。

三峡集团称，随着此次总部搬迁湖北武汉， 中国三峡集团将更好服务于推动长江经济带发展、共抓长江大保护、促进中部地区崛起等国家重大战略，努力打造成为央地合作典范标杆，为推动湖北经济社会高质量发展作出更大贡献。

中国船舶集团总部将于12月搬迁至上海，今年8月上海市政府与中国船舶集团签署了合作协议。根据协议，中国船舶集团将加大在沪发展力度，加快在沪产业布局调整，大力推进船海创新资源在沪集聚发展，努力提升船海装备产业发展能级以及产业链、供应链现代化水平，为服务国家战略和助力上海城市发展作出更大贡献。

在分析人士看来，上海一直是先进制造业发展的标杆城市。头部企业加标杆城市的组合，既擦亮了「上海制造」的名片，又将助推中国装备制造业发展迈上新台阶。

至于中国电子迁往深圳也有迹可循。早在2018年全国两会期间，其董事长芮晓武在接受媒体采访时就表示，中国电子集团将通过资产重组的方式，把旗下90%的资产转移到深圳，重点发展智能制造产业。深圳是全国制造业的重要基地，特别是电子制造业有深厚的基础，非常看好深圳发展智能制造的前景。

2020年年底，中国电子在深圳挂牌成立「中国电子有限公司」，其资产规模和营业收入均超千亿元，由多家中央企业和中央金融机构战略入股，旨在加快打造国家网信产业核心力量和组织平台。当时，有行业人士分析，中国电子以国企改革契机在深设立集团控股公司，是为了将其业务重点逐步转移到深圳。可以看出，中国电子到来的意义，绝不仅仅是给深圳增加了一家世界500强，而是实力骨干央企与信息产业重镇要强强连手。

治理大城市病如何实现「帕累托」改进

外界对央企外迁离京潮的讨论并不仅限于经济发展层面，更将其视为治理大城市病的一部份，置于社会治理框架之下。其实，二十世纪80年代以来，在巴黎、伦敦、纽约等西方大城市中空间不平等的问题尤为突出，人们对公共空间、生活空间和交通空间等资源的争夺日益激烈，也引发了旨在争取「空间正义」的都市社会运动的出现，而如何在此过程中实现不损害任何一方利益的「帕累托改进」无疑是一道难题。

有专家接受媒体采访时指出，中国大城市病的首要根源，在于中国是世界上少有的城市政府划分了不同的行政层级的国家，由此带来高度行政化的资源分配，再加上GDP的单一导向、财政税收制度、长期形成的土地财政依赖等问题，综合构成中国大城市过度聚集资源和机会的制度方面原因。

不难发现，在此背景之下要实现「帕累托改进」，行政手段成为一把名副其实的「双刃剑」。治理大城市病时，需要避免「一刀切」缺乏弹性的模式，不能只讲治理，却不讲治理的智慧。对于大城市而言，疏解的是功能，而不是疏解人口。一个城市应该是多元的，有高端有低端，但多元中必须要有管理、有约束、有监督。遗憾的是，如今城市治理往往走向两极：要不就放，一放就乱；要不就管，一管就死。

尤其对于北京这样一座具有悠久文化历史的城市，在城市治理的调整期，如何实现市民的空间权利成为各方面临的一道必答题。对此，中国城市规划设计研究院原院长李晓江接受媒体采访时指出，空间政策与城市治理中市民参与的缺失，是一个长期形成的问题。与西方不同，中国一直缺乏一种市民文化的传统，城市的基层治理体系一直不完整。后来的城镇化进程中，大量流动人口进入城市，人群阶层分化。再加上大拆大建的发展模式，也导致了城市中既有的社会关系瓦解、历史文化受到冲击、小区意识丧失。

李晓江分析指出，在国家、市场和社会三方力量中，目前仍是以政府力量为主导的单一化治理模式，以后应该转向政府管制力量弱化，市场机制在受约束和界定的前提下发挥重要作用，而新的社会结构应与政府、市场形成博弈关系。

在专家看来，市民的空间权利应该是城镇化中后期空间调整的重点，在这一过程中，需要关注不同人群多元化需求的差异化空间供给，例如中等收入人群提高生活质量的需求，中低收入、弱势群体的生存需求，关切低收入人群赖以生存的非正规居住、就业、服务空间的合理存在等。毕竟，城市发展最终的落脚点是其中的「人」。