◎黄元山博士  立法会议员

香港除了房屋问题严重，安老院舍宿位短缺问题亦同样严重。政府统计处数据显示，目前65岁以上长者有近150万人，其中约6万人居于院舍，而轮候资助安老宿位的人数则已超过2万人，平均需要等候3.6年才能入住津助及合约院舍。3.6年对于长者来说无疑不是一个短的时间，2021年度就有4,445名长者及1,838名长者，分别在轮候资助护理安老宿位及资助护养院宿位期间离世。

即使把私营安老院舍纳入计算之内，相比起其他发达经济体(OECD国家)，香港的安老院舍宿位还是严重不足的。香港资助及私营安老院舍宿位合近七万五千个，即约每千人有10个；只是接近波兰的水平，更是远低于日本(约每千人24至36个宿位)和欧洲卢森堡、荷兰、比利时等地(约每千人68至80个宿位) 。事实上，私人非资助宿位质素参差，大多空间狭窄，此问题在第五波疫情中尤为突出，大批院友染疫的消息令市民痛心。因此，政府必须提高工作效率及跳出既有框框，发挥创意，充分利用社会和市场资源，增加安老院舍宿位供应，让香港早日实现「老有所安」。

安老院舍供不应求 政府有心无力 ?

诚然，政府是清楚香港安老院舍宿位短缺问题的，亦已推出多项措施及政策希望改善问题。可惜，如果从结果而言，这些措施和政策的成效看似不大，有很大的改善空间。例如，政府提出未来十年在合适的公营房屋项目预留5%楼面作安老院舍用途，并在卖地计划中加入兴建安老院舍的地契条款，从而增建约一万个安老宿位。然而，每当公私营房屋项目延迟落成，与这些房屋项目捆绑推出的院舍项目亦相继被波及，一同延迟落成。

当然，政府在卖地计划中加入兴建安老院舍的地契条款，反映政府在缓解安老宿位供应不足的问题上有考虑借助社会和市场力量，并非单打独斗。笔者对此感到欣慰。那么，是甚么原因导致安老院舍宿位短缺问题未有重大改善呢? 笔者认为不外乎是受制于现时有关条例的不合理限制、工作效率低，和市场缺乏足够诱因增加安老院舍供应有关。

跳出框框 放宽不合理限制

为了发生火警或其他紧急事故时可及时拯救或疏散行动不便住客，现行的《安老院条例》规定，安老院任何部分所处的高度离地面不得超过24米。保障安老院舍内的住客的理据看似合理，但想深一层，其实这项理据缺乏严谨科学性。最明显的例子便是医院，医院内也收容了大量行动不便的病人，但从来不受制于24米高度限制。再者，新加坡的人口密度比香港还要高，但亦从未对安老院舍施加特定高度限制。有见及此，政府改为容许个别安老院舍在社会福利署咨询消防处意见后，酌情容许厨房、洗衣房、员工办公室等非生活空间置于24米以上的楼层。可是，非生活空间不涉及长者逃生问题，理应改成常规豁免而非酌情豁免。另外，政府亦以将军澳72区福利设施综合大楼作为试点项目，透过设置开放式露台通道等设施测试「横向疏散」模式，从而让整间安老院舍皆可安全地置于24米之上。 愿意踏出一步测试新模式是好事，但政府指该试点项目2029年才能落成，效率之低实在令人不敢恭维。

笔者认为，政府与其自行推出试点项目，不如告知业界试点项目的建筑安全设计指引和审核准则，例如地盘面积、建筑材料、通道、升降机、隔火楼层等不同方面的专门要求，以及横向疏散所需要的特别设计和人手需求，让私营安老院舍或有意开办安老院舍的机构能按政府公布的指引和准则参与试行营运类似的安老院舍。这样政府便能透过市场的参与争取更多项目能够同时进行，地尽其用，另一方面亦加快测试「横向疏散」模式的进度。

精简程序 创造诱因 发挥市场力量

除了就着《安老院条例》的不合理限制作出改变外，政府亦有推出不同计划尝试缓解安老院舍宿位短缺问题。政府先后在2013年及2019年推出两期「私人土地作福利用途特别计划」，鼓励非牟利机构在其拥有的土地上透过扩建、重建或新发展增加包括安老宿位在内的各类福利设施，有关成本将由奖券基金承担。根据社会福利署数字，第一期「特别计划」共有50个项目获批，如果所有建议项目均能顺利落实，便可提供一系列的福利设施，包括增加约9000个安老服务名额及约8000个康复服务名额。相对于现时的七万多的安老院舍宿位，增加9000个安老服务名额绝对是令人鼓舞的消息! 然而，根据社会福利署提交立法会的一份讨论文件，截至2022年5月底，有六个项目已经完工并投入服务。这六个项目提供不同的福利服务，当中包括新增约260个安老服务名额。另有一个项目已进入建设阶段。其余43个项目则仍处于详细设计、技术可行性研究，甚至是尚未启动研究的阶段。而第二期「特别计划」则共收到25个申请项目，如所有项目均能顺利落实，可合共增加约7000个安老、康复和儿童照顾服务名额，但项目进展则未对外公开。事实上，非牟利机构的专业是提供服务，而非筹备建筑项目。如果社署和其他相关政府部门能够便利院舍申建程序，相信「特别计划」的进度可以提升不少。

另外，政府于2003年推出「鼓励在新私人发展物业内提供安老院舍院址计划」，豁免私人发展项目中安老院舍部分的地价，兴建费用由发展商承担，而院舍落成后则属发展商所有。可惜近20年来只有一个位于屯门的项目落成和三个申请项目处于地政程序之中。市场反应之冷淡反映出经营安老院舍回报不及其他项目，至少地价宽免对发展商来说并不吸引。因此，笔者认为政府需研究如何提高诱因，更充分地发挥市场的力量和资源。

香港人口正在快速老化，65岁或以上长者人口比例预计将由2021年占总人口的20%上升至2039年的33.3%，社会对安老院舍宿位的需求只会有增无减。除了宿位不足，不少安老院舍的人均楼面面积亦未如理想，归根究底就是供应的问题。增加安老院舍供应与解决房屋问题一样，刻不容缓，希望政府能够按习近平主席所讲「人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标」，着力解决安老院舍不足问题，让广大市民「老有所安」。