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《基本法》23条应尽快立法(2023.3)

发布日期:2023-03-31

◎区汉宗

一、《基本法》第23条立法进度备受关注

2月14日,行政长官李家超行政会议前见记者,重申对《基本法》23条立法立场不变,希望尽快完成立法工作,期望在今年或者明年完成立法。李家超说,为23条立法是特区的宪制责任,而外界对于23条所针对问题的严重性未必全面掌握,国家安全风险「千变万化」,而且目前国际关系复杂多变,国安风险仍有机会潜伏在香港,要建立到全面巩固国家安全的机制,因此期望尽快完成立法,「希望尽快可以喺今年完成到,如果唔系都希望下年完成」,视乎实际情况而定。

行政会议成员、立法会保安事务委员会主席陈克勤指,以他所知政府的《基本法》23条立法草拟工作已进入尾声,支持尽早将草案提交立法会审议。他认为,不同社会环境及政治状况都涉及不同时机,如果用时机作为解释,立法工作将难以完成。陈克勤又说,理解有人认为23条比较大争议,现时进行立法工作可能影响社会发展或引起社会运动,但他认为即使现时政府工作主要集中经济民生,但仍有政治能量处理国家安全的工作,加上已有《香港国安法》,社会对国家安全有一定认识,而23条主要针对间谍及叛国等行动,相信一般市民及媒体不会轻易跌入法例误区,因此无论在时机及政策解说上,现时都是合适时间。

全国人大常委会法工委主任沈春耀表示,全国人大决定、全国人大常委会出台的法律都不取代香港基本法第23条要求特别行政区自行立法的规定。人大法工委副主任张勇表示,香港本来在国安方面有法律制度空白,国安法制定只是香港维护国家安全的起步,强调全国人大常委会已对港提出要求,要尽快完成本地立法,并让原有法律有效启动。

全国人大常委会就《香港国安法》第14条和第47条作出解释后,行政长官李家超表示,会履行《基本法》23条宪制责任,及《国安法》第7条规定,尽早完成有关维护国家安全的本地立法。

李家超接受传媒专访时透露,保安局已完成立法初稿,已照顾到各种保安情况。但经历过外国势力不断尝试干预香港事务,他认为要稳妥防范,要真正想到最极端情况,所以要求保安局草拟第二稿,并要求和律政司研究更多其他普通法国家的管理防范工作,争取今年内或最迟明年完成工作。李家超表示,条例会针对防范间谍活动、伪装组织,以及新媒体、新科技等危害国家安全的手段。

美国中央情报局于去年成立「中国任务中心」,中情局局长伯恩斯称「在我们面对21世纪面对最重大的地缘政治威胁、一个愈来愈对抗性的中国政府时,这将加强我们在这方面的集体合作。」「中国任务中心」矛头直指中国。英国军情六处局长公开表示,会从全球不同国家和组织罗致秘密情报人员,深入掌握有关中国的材料,间谍就是这些机构秘密运作的重要组成部分。

保安局局长邓炳强出席一个公务员国情讲座,指美英等西方国家持续招揽特务刺探中国情报,香港人若天真地以为香港没有特务及间谍,甚至认为由政府虚构出来,「这个是自欺欺人,亦都是侮辱整体香港人的智慧」。他强调,有必要就《基本法》第23条尽快立法,更加要针对间谍活动。

二、有不同意见引发23条立法应否尽早进行的议论

全国港澳研究会顾问刘兆佳认为,23条立法毋须急于这一、两年内完成。刘兆佳指,香港可能有更多时间通盘考虑全球最新形势,例如全球多处曾出现颜色革命,及本港经历2019年社会风波后,在国家安全上,出现了一些《基本法》在上世纪九十年代颁布时,未曾预见的新挑战,包括思想渗透、网络安全、虚假消息传播、金融系统安全等范畴。

刘兆佳指香港自身也有更迫切的问题要解决,包括疫情退却,香港与内地通关后,如何搞好经济、改善民生。他预计国安法下,本港较难爆发大规模抗争或冲突,换言之威胁犹在,他亦认为无法令软对抗完全消失,但至少让特区政府能先集中精力解决社会的深层次问题,并推动长远发展策略,更适合现时大局,无必要于现阶段提出23条立法挑起争端。

有建制派权威人士于短短一个月内两度在报章上撰文指,香港毋须急于在今年就23条立法,甚至连相关咨询也不宜进行。他指香港不宜在今个立法年度,展开23条立法及公众咨询工作,在全球全面通关复常的大环境下,香港最迫切的任务是急起直追,将失去的机会抢回来。香港要将优势和潜力最大化地释放,加强联通世界,而不是分散精力应对23条立法争议。他认为,香港已有《港区国安法》「保底」,23条立法没有很大迫切性,可慢慢周详筹划,加上台湾下半年将进入大选敏感时刻,如香港因23条立法引发争议,极有可能让民进党借机抹黑「一国两制」,阻碍和平统一进程;在国际形势急剧变化下,23条立法亦需时分析谋划,以适应新形势的需要。

刘兆佳和建制派权威人士的意见,现阶段或者说在未来的相当长时期,都有存在的合理性,再引发23条立法应否尽早进行的议论。

三、《基本法》第23条立法搁浅已有廿年之久

就《基本法》第23条进行本地立法是香港特区的宪制责任,这一点毫无疑问,只是2003年推出23条立法议案却面对强烈反对声音而撤回,二十年来一直没有任何进展。

2003年被视为「七一游行」的起点。2002年底,特区政府建议就《基本法》第23条立法,原定2003年7月9日在立法会二读通过,但立法过程引起巨大争议,加上当年历经沙士(非典型肺炎)疫情、楼价大跌、亚洲金融风暴「余震」,民怨大爆发。现在已经解散的「民阵」发起主题为「反对廿三,还政于民」的大型游行,数十万市民在炎热天气下游行抗议,「民阵」称有50万人,警方则指有35万人。在民意压力下,时任自由党主席田北俊宣布不支持23条立法草案,并辞任行会成员。由于自由党倒戈后不够票通过,政府宣布搁置23条立法,负责立法工作的时任保安局局长叶刘淑仪辞职。

基本法第23条立法搁浅已有廿年之久,现在香港的情况已与2003年不可同日而言。本届立法会里面的反对势力已经排除,香港社会已由乱到治由治及兴,加上已有《香港国安法》,社会对国家安全有充分认识,不会重蹈2003年的覆辙,因此23条立法现时都是合适时间。

2022年8月,记者问叶刘淑仪您觉得现在是推动基本法第23条立法的好时机吗?叶刘淑仪回答说,现在可以说是一个好时机。一是本届立法会里面的反对势力已经排除了,香港国安法里面也有条文写明特区应该尽快完成这个宪制责任。二是我们所有当选的议员都是爱国者,都有履行宪制责任的意识。而且我们修改了议事规则,过往少数人扰乱议会秩序的情况不会出现了。三是,我们的立法也要与时并进,不可以用回20年前那条温和的条例,而要因应新的形势去分析采用新的条例。

四、「香江智汇」发布《基本法第23条立法研究报告》

2020年5月21日,作为香港十大智库之一的「香江智汇」,发布《基本法第23条立法研究报告》。《基本法第23条立法研究报告》发布后,产生广泛影响和注意。

《基本法第23条立法研究报告》的研究背景为,香港回归已近23年(报告发布时为2020年,完成时是2019年),尚未履行宪制责任完成《基本法》第23条立法工作,使「港独」和「自决」势力有恃无恐。2019 年6月以来旷日持久的黑暴运动,充分暴露香港对维护国家安全不设防的危险性,在关键时刻会成为致命的隐患。国家安全立法缺位所带来的不良影响,已经有目共睹,23条愈迟立法,对国家主权、安全和发展利益的威胁愈大。世界上大部分国家的宪法和刑法中,都有维护国家统一的条款,几乎每个国家都有反分裂、反叛国方面的针对性立法。《基本法》23条立法非香港独有,而是国际惯例。

他山之石可以攻玉,该研究报告比较研究各国各地国家安全法并进行概述,以作为《基本法》第23条立法的借鉴。2003年23条立法失败,国家安全立法被妖魔化。香港政治生态从此发生很大变化,围绕23条立法争拗形成反对派与建制派两大阵营的矛盾斗争,一直延续到了今日。2003年的「国家安全(立法条文)条例草案」已不合时宜,如不修正草案并从严立法,将会拖垮社会发展,最终受害者是全香港的市民。

《香港人权法案条例》、《约翰内斯堡原则》和《锡拉库扎原则》,其中有关标准超过了《公民权利和政治权利国际公约》的要求,并非23条立法的原则和标准。23条立法不得违反的标准,必须是中国《宪法》和《基本法》体现的维护国家主权原则。「一国两制」的初心,首先是实现国家统一的「一国」,维护国家主权、安全和发展利益。

为《基本法》第23条立法亟需厘清「港独」和「言论自由」的关系,言论自由在全世界都不是绝对权利,言论自由的首要条件就是不能危及公共安全以及宪政秩序,鼓吹「港独」本质上损害国家、香港的宪政秩序,「港独」主张无疑突破言论自由法律界限。

该研究报告整合及更新现行有关法例,对叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府四种罪行,厘定更新替代条文;修订窃取国家机密行为罪行;针对《社团条例》第8条「禁止社团的运作」是一种行政处分,修订为刑事处罚。

该研究报告指出,就《基本法》第23条立法,是特区政府应尽的宪制责任。特区政府不能辜负中央的信任、理解和耐心,23条立法不能一拖再拖,应该尽快提上议程。

五、《基本法》第23条迟迟未立法的历史过程

2022年7月20日,负责法律草拟的律政司司长林定国表示,就涉及国家安全七项罪类的《基本法》第23条立法,当局目前正积极研究,但未有时间表。林定国表示,23条立法属宪制责任,但亦并非急于要马上进行,他强调,有关立法工作要深思熟虑,谨慎和充分研究,确保立法有效应对涉及国家安全的问题,亦要适当平衡保障人权自由,条文更要有确定性,当局会适时进行。

再上溯至上一届政府,特首林郑月娥2022年1月12日出席立法会答问大会,并宣告在新立法会期内,初步会向立法会提交40项立法建议,当中包括《基本法》第23条的本地立法。但林郑同时表明,23条不太可能在现届政府任期届满前在立法会三读通过,特区政府并无《基本法》23条立法时间表,现时亦未出现有利条件。

再上溯至上上一届政府,全国政协副主席、前特首梁振英说自己担任特首期间,未能完成《基本法》23条立法,最终迫使中央出手,反对派要负责。梁振英表示,如果立法会的反对派政党愿意按照立法会正常民主程序投票,在他任内第一时间会就23条立法。

再上溯至曾荫权任特首时期,曾荫权当时表示,经过反复研究,决定在其任内,不启动《基本法》第23条立法。曾荫权指出较多的意见认为,本届政府应在任期内集中精力发展经济、改善民生,保持香港社会的繁荣稳定与发展,故可延后启动《基本法》第23条立法。

董建华之后的每名行政长官,包括曾荫权、梁振英和林郑月娥先后都指出就《基本法》第23条立法是香港的宪制责任,但都没有再次正式提出立法建议。他们的解释各有不同:曾荫权在2010年发表《施政报告》后响应记者提问时表示,自己的竞选大纲中没有包括就第23条立法的工作,而且当时社会气氛对第23条立法的担忧与2003年一样;梁振英离任后说,如果自己就任特首时提出立法,会遭到反对派议员阻挠,令立法会瘫痪,他认为自己在任期间无法就《基本法》第23条立法,反对派派议员应负上责任;林郑月娥上任后也曾被问及《基本法》第23条的立法工作,她当时表示留待「社会条件成熟时」才会提出。

23条立法已搁置廿年,何必一朝被蛇咬廿年怕井绳?23条立法本届政府不做,下届政府也可以用各式各样的理由不做,23条立法作为香港的宪制责任,将如何体现?李家超是第一个明确提出尽快就23条立法的特首,并且明确规定了时间表,令人鼓舞,值得充分支持。

李家超是第一个明确提出尽快就23条立法的特首,并且明确规定了时间表,令人鼓舞,值得充分支持。

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