据知情人士透露，四中全会将依法治国的方略进行了全面规划设计和制定了推进实施的行动安排，提出的一整套方案，是执政党自从上世纪末提出建设法治国家目标以来制定出的一个最为完整的推进依法治国的「路线图」。

人们密切关注的十八届四中全会如期召开。会前人们对这次会议作了种种预测预判，充分显示社会的期待，现在看，会议达成的依法治国决定，有许多与社会期待相契合。

全面推进依法治国的「路线图」

据知情人士透露，四中全会的主体文件，会前曾在小范围内征求意见的基础上有限地进行了一些修改，定稿时强调并突出了两个方面的内容：一是在「坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一」的前提下，第一次将「维护宪法法律权威」、「维护人民权益」和「维护社会公平」提上与「维护国家安全稳定」同等重要的位置，说明执政党的「依法治国」方略又增添了新的文明元素，执政理念又跨上新的文明台阶；二是将依法治国的方略进行了全面规划设计和推进实施的行动安排，首次提出「形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系和有力的法治保障体系」、「形成完善的党内法规体系」、「坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化」等等一整套方案，是执政党自从上世纪末提出建设法治国家目标以来制定出的一个最为完整的推进依法治国的「路线图」。

与近两年来提出的诸多改革方案一样，这个「全面推进依法治国」的决定也存在着一个「能不能实施、能不能落实」问题。有法律专家指出，现阶段的中国政法体制存在不少弊端，其中最大或最根本的弊端，就是公权力体量膨胀，法权结构严重不平衡。法权结构指在全部法权(即法定之「权」)中，公权力与个人权利(包括自由)这两大构成部份的比例。长期以来，我们在谈论法治、依法治国等问题时，基本上都有意无意回避了这个最基本的事实，而这个事实恰恰是我国政法体制最大的弊端，它严重制约了法治建设和实施。四中全会关于全面推进依法治国的决定对这个事实和解决这个问题是有所触及的，因此需要执政高层对此予以重视。

不能不指出的是，法权结构失衡在现实生活中的总体表现，是宪法的基本权利保障条款实施不够充分，公民的权利和自由体量较小，而公权力体量庞大，且相当大一部份在法律的「笼子」之外任意游荡。这种状况在不同领域的表现不一：在政治权利领域，其突出表现是公民行使选举权的时候选项少、直接选举的层级低，行使被选举权时参与机会少，积极主动参与的管道缺乏；在人身权利和自由领域，实际保障状况近似于表达自由领域；至于经济权利，则表现为权利客体范围狭小，自由和市场空间不足，而公权力却客体广泛、看得见的手多而且长；缺乏行之有效的宪法监督(其核心内容是违宪审查)机制维护宪法的权威。如此等等，不一而足。公权力的社会内容是公共利益，其物质内容则是由公权力组织占有的物质财富。所以，我国公权力体量超大和法权结构失衡，基本上反映在社会政治生活的三个具体方面：1.在社会的全部资产中，相对于当代其他国家而言，国有资产范围特别广泛，体量特大，所占比例超高；2.公共机构重迭，公职人员和准公职人员队伍庞大；3.公共消耗巨大，在GDP增长总量中占比例特别高，远远高于当代的法治发达国家。以上现实或弊端，从法律角度看，表现为在「公权力总量/公民(个人)权利总量」比例结构中，公权力总量过大，后者完全不足以平衡前者；从社会角度看，表现为在「公共利益(集中表现为国家利益)总量/个人利益总量」的比例结构中，公共利益定义太过宽泛；从财经角度看，表现为在「公有(主要的国有)财产总量/私人财产总量」的比例结构中，公有或国有财产所占比例太大。要改良我国的政法体制，逐步走向以法治为中心的现代国家治理，就必须正视和改变上述状况。要真正实现四中全会关于全面推进依法治国的「路线图」，从根本上看，将取决于此。

香港问题应在《基本法》下达共识

四中全会召开在际，香港的「占中」风潮却相当引人关注，执政高层如何妥善应对，如何让「一国两制」真正变成化解当下危机、保持香港繁荣稳定和文明进步的一套有效的、活生生的制度，成为许多舆论场中的「焦点」话题。应该承认，「一国两制」作为一套包括主权、治权在内的制度安排，在解决「香港回归」问题上显示出其极富想象力和创造性的政治魅力，它以最大限度的政治包容性为香港顺利回归提供了非常有效可靠的制度保障。然而这个创造性的制度也需要有一个逐步完善的过程，在「一国」的政治内涵及功能、香港治理、港人社会政治权利的产生及合法确立和两种制度的权界关系等方面，体现「一国两制」的《基本法》中的确存在诸多制度环节需要建立和衔接，譬如特首选举这类关乎国家管辖与香港自治相互关系的重大事宜，就有许多有待通过广泛政治协商达成政治共识进而形成法律规范的事情要做，其中就多有对「一国两制」制度加以完善的工作。

来自中共高层内部的消息透露，中共领导层中的一种意见是，处理「占中」问题一定要坚持用和平、理性、民主、法制和协商对话的方式进行，「占中」所涉及的一切重大问题都要用这种方式来解决，「一国两制」所具有的巨大政治包容性和开放、创新精神，就包括这样一种解决问题的方式。在如何治理香港问题上存在不同意见很正常；「占中」是非法的，用非法方式表达要求决不能接受，用非法方式得到的一切都会酿成「苦果」并给香港带来灾难，但在法律范围内充分表达任何意见都是正当的，都应当得到尊重和认真对待，在《基本法》规范内进行充分协商达成共识，也是完全可能的。当下香港问题中不排除有外部因素甚至是敌对势力的干扰，但这不是问题的症结所在，决不能成为我们用非和平方式解决当下香港问题的理由；要警惕那种用对立、对抗和「阶级斗争」的思维认识、处理问题的倾向，因为这种思维和倾向是对「一国两制」基本精神的最大违背。

可以说，当下香港问题能不能妥善得到解决，政治分歧能否得到弥合和消解，在很大程度上将取决于中共领导人的上述意愿能否得到贯彻。在一定意义上说，如果能用和平、理性、民主、法制和协商的方式解决好当下的香港问题，使两种制度的相互要求都能合理合法地得到满足，那么也就会为中国的政治现代化创造出一个很大很有利的政治契机，这一代中共领导人也会为实现国家治理体系和治理能力现代化获得一笔极为丰厚的政治资源。这是人们最想得到的一种结果，也是中共高层所要争取的。

期待改革进程出现新转机

目前在全面深化改革60项方案中，已经启动了近40项的改革进程，但也出现了诸多不尽如人意的状况。一方面，改革「满地开花」显得热热闹闹，但着力不集中，零打碎敲，大多数都没有击中要害打到实处取得显著实效，比如刚刚启动的对大型国企管理高层人员薪酬制度的改革，就没有抓住「资源分配市场起决定作用」这个要害，偏重于行政化的统一调整；特别是那些关系民生的改革专项例如医疗、教育、户籍制度等等，尚未取得让民众得到实惠感到满意的积极成果，不但没有达到民众参与和支持改革的正效应，反而增加了其与改革的疏离和冷漠。另一方面，推动改革的动力明显衰减，作为改革主导和主体力量的党政干部，在反腐压力持续加大的条件下，从大范围的积极「乱作为」大幅度地转向消极「不作为」，使得诸多自上而下部署安排下来的改革举措徒托空言无法落实——这是当下改革未能取得积极进展和成效的主要原因。

参与中央「深改组」工作的咨政人士指出，新一轮改革的一个最大特点，是「高度集权+顶层设计+自上而下」推进，在现行体制内依托和动员党政干部进行改革，所以各级党政干部毋庸置疑是这场改革的主体力量。但是现行体制中的党政干部存在一个重大缺陷，这就是他们并不具备参与和推动改革的充沛动力和积极性，具体来说就是：一，新一代执政高层积极推动转变经济发展方式，取消了以GDP为标准的政绩考核体系，而考核督促干部的新体系尚不完备并缺乏实际可行性，党政干部身上没了「政绩压力」，他们可以对改革不承担执行、落实的责任；二，新一代执政高层以持续加大反腐力度和强化党风监督廉政建设，大大压缩了党政干部普遍攫取占有非正当利益的寻租空间和「灰色利益」地带，使得已结成一个特殊利益阶层的党政干部群体丧失了「勤政」谋利的动力，让他们对「无利可图」的改革不感兴趣，更不抱积极推动的态度；三，全面深化改革的许多领域对党政干部来说都是陌生未知的领域，他们没知识没能力没「抓手」去参与和推动这些领域的改革，反而他们可以以此为借口搁置和拖延改革。所以，无责任，无利益，无知识，决定了党政干部不能也不宜承担全面深化改革「主体力量」的角色；然而他们现在却在承担这个角色，所以这也就决定了改革不能取得理想效果的局面。在中国，官僚阶层从来就不能充当推进社会进步文明创新的主体力量，他们的最好状态和合适角色也只是文明秩序的守成者和维护者，而执政党却完全可以担当文明进步的先行者和开拓者，但是在中国「党政一体」的体制下，执政党完全被行政化、官僚化包围，因此其文明进步先行者、开拓者的能量被大大弱化，当下中国全面深化改革在社会民众参与不多动力不足的情况下，执政党自身也无法挺身而出填补「正能量」的真空。

咨政人士向执政高层建言，全面深化改革已进入「胶着」、「拉锯」状态，「旧的力量」不退场，新的力量不给力，应当适时推出政治体制改革，将执政党文明进步先行者和开拓者的正能量从「党政一体」的体制羁绊中解放出来，将社会、市场、公民从改革旁观者的地位中置换到推进改革的主体地位上来，推动全面深化改革的进程走出「胶着」、「拉锯」的泥潭。咨政人士告诫：上一个十年的执政者对改革也有雄心壮志，第二年就提出了颇有改革志向的执政理念，但是他们却在改革刚刚步入各种矛盾「胶着」、新旧力量「拉锯」的阶段就无声「败退」下来，坐失改革的十年「黄金时机」，中国走入了一条大弯路。这个教训，理当记取。现在人们关心的是：四中全会会不会为中国改革提供一次新转机呢？可以期待。

2014年10月16日

☉文/苏维桢