☉文/顾敏康 香港城市大学法律学院教授

香港对外事务就是经中央授权的外交事务，属于高度自治权的一部份。也就是说，无论香港特别行政区享有的高度自治权有多么广泛，如果没有中央通过基本法授权或批准，香港对外事务就变成无本之木。进而言之，高度自治权并非完全自治，也不是分权，更不是香港特别行政区固有的权力，而是来源于中央授权的地方事务管理权。

一、问题的提出：「对外事务」是什么？

香港回归17年，香港几乎无人探讨《基本法》第13条「对外事务」问题，直到香港发生非法「占领」行动后，这个问题才不得不摆上桌面。

在「占领」发生一周后，三位美领馆前总领事联名写信给特首梁振英，说他们代表了美国在香港生活的各界人士，公开评论人大常委会的决定，要求和平解决冲突。于是有人就问：如果美国领事馆人员做了与外交身份不符的事情，是由北京还是由香港特区处理？2014年11月8日下午，大约50位来自英国、芬兰、菲律宾、泰国等多个国家的自由国际联盟成员（其中也有领事、国会议员等人士），利用在香港参与自由国际及亚洲自由民主联盟会议期间，在某民主党立法会议员的陪同下，到金钟「占领」区进行观察，并与现场参与非法集会的人士交谈，表现出对非法集会的支持。对于这些人士的行为，应该由香港政府发声明谴责，还是应该由中央政府发声明谴责呢？又比如，中国曾经表明不准许英国下议院议员来港了解《中英联合声明》实施情况，英国首相卡梅伦批评中国，说这是错误的决定，影响了中英外交关系。中国外交部发言人华春莹则表示，允许谁入境，不允许谁入境，是中国的主权。而香港就有人说，应该由香港决定是否准许英国下议院议员来港。

要回答这些问题，就必须先弄清什么才是香港对外事务？

香港研究对外事务的文章很少。香港的政治及内地事务局官方网页上在解释香港对外事务时说明如下：《基本法》第13条订明，中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务。中央人民政府授权香港特别行政区依照《基本法》自行处理有关的对外事务。然后下面分五个模棱两可的领域：（1）以国家为单位参加的政府间国际组织；（2）不以国家为单位参加的政府间国际组织；（3）适用于香港特别行政区的双边协议；（4）适用于香港特别行政区的多边国际协议；（5）领馆及官方认可代表。1这个解释虽然说明了香港对外事务的内容，但并没有说明对外事务是什么？粗看，还会产生歧义。例如，上面提及「领馆及官方认可代表」时，并没有直接指明这是属于外交事务，还是对外事务。要进一步登入后才知道第157条明确规定了「领馆及官方认可代表」属于中央人民政府的外交事务，因为其设立「须经中央人民政府批准」。

香港教育局个人、社会及人文教育组在2011发表一份题为「《基本法》与对外事务」数据。2其中是这么说的：外交事务与对外事务是有区别的，前者主要指涉及国家主权的政治事务，而后者主要指在经济和文化等领域的事务。这个区分还是没有界定什么是对外事务！仅仅指出对外事务的范畴主要是经济和文化为主的事务。

香港律政司的官方网页，在解释对外事务这个概念时，仅仅列出《基本法》的三个条文：第13条、第151条和第152条，以及列举一系列与香港有关的公约、协议等。3问题还是没有界定什么是对外事务。

上述这些例子已经说明，研究对外事务的概念是非常有必要的。不能因为香港已经有17年的实践历史就不需要研究其确切定义。换句话说，如果对外事务就是指《基本法》第七章下的8个条文，那么，至少第157条的规定显然与香港的对外事务是没有关系的！如果这种判断是正确的话，为什么立法者将第157条放在第七章「对外事务」下面呢？这种困惑的存在其实与立法者没有界定「对外事务」是有关系的。那么，究竟对外事务是一个什么样的概念呢，它是否应该处于以下公式中的位置呢？

外交事务˃对外事务≥《基本法》第七章？

二、对外事务的初步研究结论

2010年8月23日，菲律宾马尼拉市发生了惨绝人寰的该国前警督劫持香港旅行团事件。虽然劫持者最终被击毙，但已经造成了港人8死7伤的悲剧。事发当日，香港前特首曾荫权曾试图致电菲律宾总统，后者竟称：「菲律宾某个省长试图致电美国总统奥巴马，两国都不会容许这名省长与他们的领袖通话。」4此言论引起港人强烈不满，也引出对香港对外事务的探讨。出现了「次主权」论，「外交事务」和「对外事务」无本质区别论等。5内地学者专门撰文讨论香港对外事务权，6却也只能就香港对外事务权的内容进行初步界定。

本文认为，通说的外交事务就是有关国际关系和在外国的本国利益的事务。7香港对外事务就是中央人民政府外交事务的一部份，只不过这部份外交事务授权香港自行处理罢了。有学者以澳门为例，指出「涉及澳门的对外事务权只是中国外交的组成部份之一」，8也是这个意思。

香港《基本法》第13条明确指出：「中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务。中华人民共和国外交部在香港设立机构处理外交事务。中央人民政府授权香港特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务」。这条规定符合《基本法》立法原意。诚如当时的国务委员兼外交部部长吴学谦所言：「在外交事务属中央人民政府管理的原则下，香港特别行政区可以『中国香港』的名义单独同各国、各地区及有关国际组织保持和发展经济、文化关系，并签订有关双边或多边协议」。9由此可见，外交事务的核心内容就是国家间的缔约权。就以双边民航协议而言，这原来属于主权国家之间的缔约权范畴，是国际法的重要渊源。10但是，根据《基本法》第133条的规定，中央人民政府可以根据具体授权，由香港政府续签、修改原有民航协议或谈判签订新的民航运输协议等（这也已经说明，香港对外事务之范畴已经超出《基本法》第七章之规定内容）。这也间接证明外交事务˃对外事务≥《基本法》第七章这个公式是不成立的。

香港对外事务就是经中央授权的外交事务，属于高度自治权的一部份。也就是说，无论香港特别行政区享有的高度自治权有多么广泛，如果没有中央通过基本法授权或批准，香港对外事务就变成无本之木。进而言之，高度自治权并非完全自治，也不是分权，更不是香港特别行政区固有的权力，而是来源于中央授权的地方事务管理权。11例如，任何国际组织在港设处都要签两项协议：一是《东道国协定》，二是《落实东道国协定的行政安排备忘录》。两项协议分别由中央政府、特区政府与相关国际组织签订，最根本的是前者，是中央在香港对外事务中起主导作用。如果没有《东道国协议》，国际组织是不能在港设办事处的，而《备忘录》主要是解决国际组织在港设处可能面临的法律技术方面的问题。

三、对外事务的范畴

澳门理工学院王长斌教授曾经写过一篇文章，12对港澳的外交事务作了系统的介绍，值得推荐！应该说，在香港，研究这个问题的人士基本没有，可能认为这是个不言而喻的事情：只要香港想做，外交部支持就是了。其实不然！比如，前些年香港法院受理Democratic Republic of Congo & Ors v. FG Hemisphere Associates LLC一案（下称「刚果案」），就涉及对待「国家豁免权」的两种观点：一种观点认为，国家豁免权涉及中央外交事务，终审法院在作出最终判决之前，应该寻求人大常委会释法；另一种观点是，一个国家享有甚么程度的豁免权，应由法院依法作出裁决，而无需寻求释法。13而外交部驻港特派员公署（下称「公署」）从一开始就阐述立场，表明国家豁免权关乎国家外交事务，应该寻求人大常委会释法。公署在原讼法庭及上诉法庭审决案件前曾两度发信重申中央政府立场，第一封信阐述中央一向主张绝对国家豁免权的立场，第二封信阐述中国已签署承认有限度国家豁免权的国际公约仍未生效，故绝对国家豁免权仍然有效。可是，由于上诉法庭坚持有限度的国家豁免权不会损害中国主权，故公署向终审法院呈交第三封信，指出若香港采纳与中央不同的国家豁免权政策，势将严重影响中国外交事务。14就是在这种情况下，终审法院才以3比2裁定寻求人大常委会的释法。从表面上看，这是终审法院主动根据《基本法》规定的机制向人大常委会提出释法要求，其实，如果没有公署的据理力争，完全有可能出现香港越权处理外交事务的情况。这个案例表明，有必要重新反思香港外交事务的范畴，厘清这方面的界限。

王长斌教授根据其研究，得出一个结论：港澳特区对外事务自主权的广泛性，几乎是无与伦比的，这一点，无论从中国的角度，还是世界的角度；无论是与其他国家的横向比较，还是与历史上出现过的自治地区的纵向比较，都是无容置疑的。根据两部基本法的规定，港澳对外事务主要涉及经济、文化等方面的对外交往。分为两个方面，一个是授权香港签约。例如，香港根据自身的特色，与有关国家和地区签署的协议绝大多数与航运与课税相关，这对维护香港的航运中心地位、吸引航运企业在香港开展经营十分必要。再如，根据中央政府的授权，香港与有关国家签订了大量的民用航空协议，对于维护香港的航空中心地位贡献甚巨。另外一个就是以中国政府代表团成员或其他适当身份参与G20等国际会议。15

四、中央在外交事务上的主导性

当然，王教授在文章中也提出了需要改进的地方。主要是外交事务和对外事务在概念上存在一定的模糊性，在全球化的情势下，国内事务和对外事务的界限也比较模糊。所以，他建议由特区法院将某些事务解释为特区自行管理的对外事务，甚或特区自行管理的内部事务，从而回避中央政府的干预。16对此，本文有些不同看法。香港「占中」事件已经清晰告诉我们，即使在界限清晰的情况下，也需要保持中央的主导权，而不是放任不管。只有这样做才能令那些「占中」背后的黑手们感压力和危机，从而确保香港不再出现类似事件。

毫无疑问，高度自治并没有改变香港作为一个单一制国家的地方行政区域的法律地位。自香港发生「占中」事件后，这个「中央授权」的问题更加值得强调。「占中」背后的黑手呼之欲出，但缺乏直接的证据。中央与港府都值得检讨。尤其是「占中」涉及外交层面的问题，中央在这方面应如何有效作为，更加值得研究。在笔者看来，中央要有外交层面上的回击，特别是外交部新闻发言人提出警告。因此，针对英国下议院议员干涉香港事务，外交部及时出手是理所当然的事情。同时，外交部还应该通过公署采取一些具体的行动，包括如何与港府协调处理一些打着「研究」、「研讨」等名义在香港从事分化活动的案例，尤其是加强有关情报搜集工作。也许，中央与港府早已经在这些方面有所作为，但至少从「占中」发生的始末看，这方面的工作是不足的。

五、争鸣与结论

总之，研究港澳对外事务不仅是理论研究的需要，也是实战的需要。就理论研究而言，也有必要澄清一些理论误区。比如有学者认为，总结澳门特区对外事务权的独特性质，能够进一步丰富「次国家行为体」对外关系理论的内容。17港澳是否可以被视为「次国家行为体」？该学者一方面认为：「港澳特区作为非主权性的地方行政和经济实体，毫无疑问，是属于次国家行为体的一种」，18另一方面却又将澳门从次国家行为体中抽取出来，研究其对外交往和对外关系，以求进一步丰富次国家行为体的研究内容。19但对什么是「次国家行为体」的概念，还是缺乏精确界定。其实，还有什么比用「地方政府」形容港澳更加得体呢？还有学者提出所谓的「次主权」概念，即「国家赋予其领土在个别范畴有主权能量」。20这种观点毫无疑问地会受到批评，理由是国家主权无论是从宪法还是国际法的角度来看，都属不容分割分裂、不容谈判的，故不存在「次主权」的部份。21

也许，用「次国家」或「次主权」的人士是希望抬高港澳作为地方行政区域的国际地位，可谓用心良苦！但是，无论用什么概念，港澳对外事务的实质就是中央政府的具体授权。

就具体实践而言，香港处理对外事务还需要中央政府的监督和指引，在这方面，外交部特派员公署应当扮演更加积极的作用。也许，香港回归17年的历史、尤其是占领行动的发生，已经告诉我们，应当着力研究中央在授权香港处理对外事务同时，自身应该如何发挥主动性和能动性的问题。

1“香港特别行政区的对外事务”http://www.cmab.gov.hk/tc/issues/external.htm （上网时间2015年3月3日）

2“基本法与对外事务”，http://www.edb.gov.hk/attachment/tc/curriculum-development/kla/pshe/basic-law-education/module_9_print_teacher_r2.pdf （上网时间2015年3月3日）

港澳政经

港澳政经

3 “对外事务”，http://www.doj.gov.hk/chi/public/external.html （上网时间2015年3月3日）

4 《菲总统指曾荫权致电不当，称接其信件感到被冒犯》，http://news.qq.com/a/20100910/001971.htm （上网时间2015年3月3日）

5 姚魏：“从菲律宾人质事件看香港对外事务权”，《政治与法律》，2010年第12期，第90页。

6 同上。

7 “Foreign affairs”，http://www.merriam-webster.com/dictionary/foreign%20affairs （上网时间2015年2月3日）

8 叶桂平：“次国家行为体的对外关系研究——以澳门特别行政区为例”，《世界经济与政治》，2013年第2期，第125页。

9 吴学谦：“就提请审议中英关于香港问题协议文件向全国人大常委会的报告”，袁求实编：《香港过渡时期重要文件汇编》，三联书店（香港）有限公司，1997年版，第58页。

10 同上，第79页。